1. Základní informace o projektu a o jeho dosavadním průběhu

Základním cílem projektu “Kodex životního prostředí” je vypracování návrhu věcného záměru “Zákona o životním prostředí” (dále “Kodex”). Ten by měl podle představ zadavatelů a řešitelů projektu v budoucnosti nahradit (téměř) všechny v současné době existující (platné a účinné) tzv. “složkové” právní  předpisy (resp. zákony), tvořící dnes   obsah  práva životního prostředí. 

Smysl projektu a možné budoucí přínosy přijetí Kodexu zdůvodňují řešitelé mimo jiné tím, že české právo ochrany  životního prostředí trpí  (dlouhodobě v současné době) roztříštěností a nedostatečnou propojeností jednotlivých “složkových” předpisů (zákon o ochraně ovzduší, o vodách, o ochraně přírody a krajiny atd.), nepřehledností a také zastaralostí některých předpisů. Kodex by měl tyto nedostatky odstranit, nahradit současnou úpravu tam, kde praxe prokázala její nedostatečnost a přispět k  harmonizaci našeho práva s právem EU (více informací k odůvodnění projektu i jeho dosavadním výstupům lze nalézt na www.kodexzp.cz).

V březnu letošního roku prezentoval řešitelský tým jako základní  výstup první etapy projektu  návrh věcného záměru obecné části Kodexu (dále “návrh”).  Obsahem obecné části Kodexu podle tohoto návrhu měla být právní úprava následujících oblastí:

I.         Účel zákona										     
II.        Vymezení základních pojmů 							     
III.       Principy									
IV.	      Environmentální plánování 							    
V.	      Posuzování vlivů na životní prostředí						    
VI.	      Pravidla pro stanovování standardů 						    
VII.	Povolování v ochraně životního prostředí					    
VIII.	Prosazování									
IX:       Odpovědnost za zvláštní případy znečištění životního prostředí	    	    
X:        Přezkoumávání správních rozhodnutí nezávislými tribunály		    
XI.       Smlouvy v ochraně životního prostředí					    
XII.      Systém řízení podniků a auditu z hlediska ochrany životního prostředí   
XIII.    Právo na informace  o životním prostředí					
XIV.	Ekonomické nástroje 								    
XV.	Veřejná správa									    
XVI.	Implementace práva Evropského společenství				    
XVII.	Mezinárodní spolupráce								    

Kromě návrhu jsou dosavadními základními výstupy projektu Analýza práva životního prostředí ČR a Analýza zákonů o životním prostředí vybraných evropských států (Belgie, Maďarsko, Nizozemí, Polsko, SRN, Švédsko, Velká Británie).  Se všemi těmito  materiály  se lze seznámit na výše uvedené internetové adrese. K obsahu  návrhu, resp. k některým jeho konkrétním aspektům, viz níže. 

V rámci oponentního řízení organizovaného Ministerstvem životního prostředí byly o vypracování oponentních posudků k návrhu  požádány mj. Ateliér pro životní prostředí (JUDr. Petr. Kužvart) a Ekologický právní servis. Jak JUDr. Kužvart tak EPS hodnotili výsledky dosavadní práce na Kodexu značně kriticky, a to z důvodů obecných i konkrétních. 

Obecné výhrady byly založeny na těchto základních argumentech:

•	České právo životního prostředí není v současné době na ucelenou kodifikaci v jednom předpisu  “zralé”. Prochází významnými změnami (zejména v souvislosti s harmonizací s právem EU) a je proto samo o sobě značně nestabilní. Není v mnoha případech možné mít jasnou představu o tom, jak se současná a nově přijímaná právní úprava osvědčí v praxi, a tedy ani o žádoucí úpravě budoucí. Kromě toho působí v právo životního prostředí v nestabilním prostředí, a to právním i společenském. Proto by  zásadní zásah do celé jeho struktury a obsahu mohl být i značně nebezpečný (byl by příležitostí oslabit některé relativně progresivní prvky, které v něm dnes jsou zakotveny). K integraci by mělo dojít postupně, na základě shody o široké  potřebách praxe v jednotlivých oblastech.

•	Analýza současného stavu práva ochrany životního prostředí a jeho fungování, tedy základní a nutný podklad jakéhokoliv návrhu nové právní úpravy, tím spíše obecné kodifikace, nebyla  provedena dostatečně. Nezohlednila v některých případech obsah a význam nově připravované právní úpravy, zejména pokud se jedná o předpisy, které sice nepatří v pravém slova smyslu do oblasti práva životního prostředí, ale významně jeho fungování ovlivňují (správní řád, zákon o správním soudnictví, stavební zákon). Nebyla provedena samostatná analýza některých oblastí, jež tvoří obsah jednotlivých kapitol návrhu obecné části Kodexu (např. “povolování v ochraně životního prostředí”, “veřejná správa”, “soudní přezkum”). Navíc se analýza vesměs týká pouze obsahu právní úpravy, nikoliv zkušeností s fungováním práva ochrany životního prostředí v praxi. Obsah návrhu tedy není dostatečně odůvodněn.

Některé konkrétní připomínky budou uvedeny v další části textu. Plné znění oponentního posudku EPS  lze najít na http://www.i-eps.cz/cs/novinky.html (zde ).

V květnu 2001 se konalo veřejné projednání  návrhu obecné části Kodexu na MŽP. Jeho výsledkem byl návrh MŽP na částečnou změnu plánovaného výstupu projektu. Obecná část (kromě některých kapitol – např. posuzování vlivů na životní prostředí) by měla být prohloubena a upřesněna (včetně podrobnějšího  odůvodnění navrhovaných ustanovení), zvláštní část (právní úprava ochrany jednotlivých složek životního prostředí) naopak zpracována jen stručnou formou.

2. K formě účasti nevládních organizací 

Podle zadání projektu má řešitelský tým při přípravě návrhu úzce spolupracovat s nejrůznějšími subjekty, mimo jiné s ekologickými nevládními organizacemi. V tomto směru se prozatím konalo pouze jedno setkání (v březnu 2001) a “specializované” právnické nevládní organizace zpracovaly výše zmíněné oponentní posudky.  

Samozřejmě je možné mít různé názory na to, jestli aktivnější zapojení širšího okruhu nevládních organizací do diskuse o návrhu Kodexu má smysl. EPS se domnívá, že příprava potenciálně natolik závažného předpisu, jako je Kodex o navrhovaném obsahu, by neměla být nevládními organizacemi zcela opomenuta. To, k jakým výsledkům projekt nakonec dospěje a jak budou využity je nejisté, ale nevládní organizace by v každém případě měly znát obsah legislativních návrhů a bylo by dobré (nejen pro samotný projekt, ale i pro budoucí vývoj práva životního prostředí), aby se k nim či alespoň k jejich části vyjádřily. Nejen proto,  aby poskytly podněty a oponentní stanoviska řešitelům projektu a MŽP, ale také proto, že se v této v souvislosti otevírá prostor pro systematičtější formulací našich vlastních názorů a představ týkajících se současného stavu, nedostatků a žádoucího budoucího vývoje práva životního prostředí.  

Základem by podle našich představ mělo být zpracování jakýchsi alternativních dílčích analýz stavu fungování práva životního prostředí ve vybraných oblastech. Nikoliv celkové vyčerpávající hodnocení (to bychom v žádném případě nemohli zvládnout), ale shrnutí nejzávažnějších problémů a nedostatků současné právní úpravy z hlediska potřeb a problémů praxe ochrany životního prostředí. Na tyto analýzy by mohlo navazovat hodnocení vybraných částí  návrhu Kodexu a případně formulace některých konkrétních legislativních návrhů.   V této souvislosti je nutné připomenout, že legislativní plán vlády na příští rok obsahuje mimo jiné návrh novel zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí a zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, a návrh  nového stavebního zákona. Ovlivnit obsah těchto předpisů bychom se měli snažit v každém případě; debata nad obsahem návrhu Kodexu by k tomu mohla vytvořit užitečné podklady.

3. Předběžný návrh možných témat pro diskusi a analýzu

Na základě struktury a obsahu prozatím předloženého návrhu Kodexu a našeho pohledu na potřeby praxe  předběžně navrhujeme tato možná témata k diskusi a případné podrobnější analýze: 

Základní pojmy a principy práva životního prostředí (kap. II. a III. návrhu)

Návrh Kodexu  vymezuje základní pojmy práva životního prostředí  z větší části v obdobném rozsahu jako zákon č. 17/1992 Sb.; nově zavádí pojmy nejlepší dostupné techniky, ohrožování životního prostředí, prosazování a standardy. Jako principy ochrany životního prostředí jsou navrhovány princip udržitelného rozvoje, prevence, předběžné opatrnosti, vysoké úrovně ochrany životního prostředí, odpovědnosti původce, integrace, sdílené odpovědnosti za ochranu životního prostředí a účast veřejnosti na ochraně životního prostředí.

Námitky a připomínky AŽP a EPS směřovaly obecně k příliš úzkému a antropocentrickému vyznění  některých definic – příkladem může být uzavřený (taxativní) výčet složek životního prostředí, nahrazení principu trvale udržitelného rozvoje principem udržitelného rozvoje společnosti nebo nedostatečně konkrétní vymezení principů prevence, odpovědnosti původce či sdílené odpovědnosti za ochranu životního prostředí. 

Možná témata debaty: Jaký význam přikládáme definicím základních pojmů a principů – je to vůbec téma zasluhující bližší pozornost? Jaké jsou zkušenosti s uplatňováním těchto obecných ustanovení (zejména zákona č. 17/1992 Sb.) v praxi? Lze je využívat efektivněji – za jakých podmínek? Má v této souvislosti smysl zabývat se i tím, zda by právní předpisy (případně na ústavní úrovni) měly obsahovat důslednější proklamaci hodnotových východisek  ochrany životního prostředí ?
 
Povolování (řízení) v ochraně životního prostředí (kap. VII. návrhu)

Tato část návrhu Kodexu obsahuje obecná pravidla pro správní řízení, týkající se povolování činností s dopadem na životní prostředí. Jedná se především o veřejnost řízení (ve smyslu zveřejňování informací o řízení a možnosti účasti občanských sdružení a obecně prospěšných společností), opatřování podkladů pro rozhodnutí, obsah povolení, dozor nad dodržováním podmínek rozhodnutí. Tato společná pravidla by se měla uplatnit ve všech typech povolovacích správních řízení v oblasti ochrany životního prostředí. Kromě toho je v kapitole  obsažen návrh úpravy tzv. “integrovaného povolování” (IPPC), který by ovšem neměl být (s ohledem na právě přijímaný samostatný nový zákon o IPPC) dále rozvíjen,  a dále návrh na povolování určitých kategorií zařízení a činností v tzv. “zjednodušeném (unifikovaném) postupu”.

Obecné připomínky k obsahu této kapitoly se týkaly nutnosti podrobněji zhodnotit dosavadní zkušenosti ze správních  řízení v oblasti ochrany životního prostředí (mj. možnosti účasti veřejnosti a postavení dotčených orgánů státní správy) a zohlednit, resp. reagovat na návrh nového zákona o správním řízení. Konkrétně jsme navrhovali mj. – částečně v závislosti na konečné podobě nového správního řádu – zakotvit do návrhu výslovné ustanovení o rovnosti všech účastníků řízení ve věcech životního prostředí a o (některých) jejich procesních právech; dále využít definice pojmu “dotčená (zainteresovaná) veřejnost” ve smyslu čl. 2.5. Aarhuské úmluvy pro definici účastníků řízení, zajistit účast veřejnosti i v řízeních podle “atomového zákona”.

V této klíčové oblasti navrhujeme především pokusit se o nějakou formu shrnutí zkušeností občanských sdružení s účastenstvím ve správních řízeních, a to jak z hlediska  samotného jejich postavení v procesu (možnosti využívání procesních práv, komunikace  s úřady), tak vzhledem k možnostem efektivně prosazovat zájmy ochrany životního prostředí  (úspěšnost připomínek,  využívání opravných prostředků). Další možná témata: Přístup k informacím o řízeních a informacím ze správních spisů,  pojetí veřejnosti správního řízení (ústní jednání), postavení dotčených orgánů státní správy (závaznost podkladových rozhodnutí – v kontrastu s  principem integrace řízení), možnost všech povolením dotčených osob (nejen občanských sdružení)  účastnit se řízení a hájit svá práva (v této souvislosti by bylo dobré identifikovat oblasti a typy případů, kdy lidé dotčení škodlivými důsledky povolované činnosti nemají možnost se dostatečně bránit). 

Veřejná správa (kap. XV.) 

Návrh počítá se stanovením hlavních obecných pravidel  a úkolů pro orgány státní správy  v ochraně životního prostředí a pro činnost fyzických a právnických osob, jimž by na základě zákona byl svěřen výkon státní správy (autorizované osoby – zejména kvalifikační předpoklady).  Dále se navrhuje obecné zakotvení kompetencí MŽP, ČIŽP, nového ústředního správního úřadu – Českého úřadu ochrany životního prostředí a nově koncipované Správy chráněných území jako formálně jiného  správního úřadu pro výkon státní správy ve zvláště chráněných územích (NP, CHKO NPR, NPP a jejich ochranná  pásma) a území zařazená do evropské soustavy chráněných území NATURA.  

Obsahem připomínek byly zejména návrhy na zařazení dalších kompetencí MŽP, především opominutého  vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí. 

V návaznosti na oblast správních řízení lze formulovat mj. následující otázky: Jaká obecná pravidla jsou pro  fungování správních úřadů v oblasti životního prostředí potřebná? V kterých oblastech, resp. řízeních, je třeba upravit kompetence úřadů (např. pro zmenšení rizika podjatého rozhodování)?  Má smysl vytvoření nového Českého úřadu ochrany životního prostředí?     

Prosazování (kap. VIII.)

Obsahem kapitoly je návrh úpravy různých typů zásahů orgánů ochrany přírody v případech hrozícího nebezpečí  poškození  životního prostředí (předběžná opatření, bezprostřední zásahy, omezení či zastavení škodlivé činnosti, ukládání nápravných opatření a  sankcí),  oprávnění těchto orgánů při výkonu dozoru,  dále povinnosti provozovatelů monitorovat vlivy potenciálně škodlivých činností na životní prostředí,  a způsobu odstraňování ekologické újmy. 

Prvním okruhem možných diskusních témat je dosavadní fungování kontrolních a sankčních mechanismů podle jednotlivých složkových předpisů – např. § 66 a § 85 zákona č. 114/1992 Sb.). Kromě toho je možné zabývat se dalším možným významem pojmu “prosazování” (práva životního prostředí), který v návrhu není rozveden a který souvisí s oblastmi správních řízení v právu životního prostředí, jakož i jeho základních principů: totiž otázkou prosazování práva na příznivé životní prostředí jako subjektivního práva jednotlivce. Jaké jsou dnešní možnosti a omezení v této oblasti; jaké jsou nejčastější případy neúspěšného úsilí jednotlivce domoci se právní cestou ochrany svých zdravých životních podmínek (ovzduší, voda, ochrana před hlukem…); jak souvisí rozsah kontrolních pravomocí a povinností orgánů ochrany životního prostředí a úprava odpovědnosti za ekologickou újmu s  možností jednotlivce dosáhnout nápravy protiprávního stavu…

Odpovědnost v právu životního prostředí (kap. IX.)

Návrh se prozatím zabýval pouze dílčí oblastí  odpovědnostních vztahů v právu životního prostředí, a to odpovědností za tzv. “zvláštní případy znečištění a poškození životního prostředí”. V pojetí návrhu jde o odpovědnost za způsobení kontaminace prostředí nebezpečnými látkami, “jejichž nahromadění překračuje míru přiměřenou poměrům nebo míru stanovenou zvláštními předpisy”. Návrh se zabývá různými variantami určení primárně a subsidiárně odpovědného subjektu (původce, provozovatel, vlastník kontaminované nemovitosti…), důvody zproštění odpovědnosti, způsoby nápravy škody.

Je však možné uvažovat i o mnoha dalších aspektech a možných legislativních krocích v v rámci odpovědnosti v právu životního prostředí. Mnohé z nich jsou popsány v kapitole V. Analýzy práva životního prostředí ČR.  Příkladmo lze uvést  sjednocení úpravy přestupků a správních deliktů v právu životního prostředí,  podrobnější rozpracování institutu ekologické újmy a jeho provázání s klasickou občanskoprávní odpovědností za náhradu škody (včetně stanovení závazných způsobů kompenzace),  zakotvení  zvláštních veřejnoprávních nástrojů k vymáhání nápravy   v případě hrozící či dokonané škody na životním prostředí, resp. ekologické újmy (včetně možnosti žalob nestátních subjektů ve veřejném zájmu). Významný je problém prokázání existence ekologické újmy či škody na životním prostředí, resp. jejího peněžního vyjádření – tedy formulace podmínek jejího povinného zjišťování orgány ochrany životního prostředí. Je možné zabývat se i vazbou mezi konkrétními ustanoveními této oblasti a definicemi obecných pojmů (poškozování životního prostředí, ekologická újma) a principy (princip sdílené odpovědnosti, princip odpovědnosti původce). Podobně o propojení této oblasti s ekonomickými nástroji (kap. XIV. návrhu).

Environmentální plánování (kap. IV.)

Jedná se o návrh nového koncepčního nástroje – pomocí tzv. “ukazatelů udržitelného rozvoje” (závazných a směrných) by měly být vytvářeny závazné podklady pro územní plány schvalované podle stavebního zákona a pro programy rozvoje krajů. Nástroji enviromentálního plánování mají být Státní politika životního prostředí a environmentální plány krajů a obcí, jejich součástmi zvláštní plány  v dílčích oblastech (lesní hospodářské plány, plány ke snižování emisí, plány péče o chráněná území atd.). 

Připomínky směřovaly k některým nejasnostem navrhovaného vztahu mezi environmentálními plány  a  dalšími plánovacími podklady, především územními plány, a procesu jejich pořizování (včetně forem zapojení veřejnosti). Těmto otázkám, a to zejména ve vazbě environmentálního plánování   na ty z předpokládaných “zvláštních plánů”, které jsou již v současné době v právním řádu zakotveny (plány péče o ZCHÚ, lesní hospodářské plány), by mohla být věnována i pozornost nevládních organizací.

Právo na informace o životním prostředí (kap. XII.)

Návrh v přebírá obsah platného zákona č. 123/1998 Sb. Případné doplňující návrhy by mohly vycházet z následujících okruhů otázek: problémy spojené s výkladem pojmu “informace o životním prostředí, vymezení povinných subjektů (zejména zkušenosti se žádostmi u subjektů typu Pozemkového fondu ČR, i Fondu národního majetku či  Povodí,  aplikace ustanovení o důvodech omezení přístupu k informacím,  poskytování informací o obsahu správních spisů, včetně otázek pořizování kopií,  vydávání rozhodnutí  o odepření informací  (speciálně pak tzv. “fiktivních rozhodnutí”) vztahy mezi zákonem č.123/1998 Sb. a 106/1999 Sb., případně dalšími zvláštními předpisy). 

Posuzování vlivů na životní prostředí (kap.V)

Tato  část návrhu nemá být podle závěrů oponentního řízení a veřejného projednání zákona dále rozpracovávána (totéž se týká i části věnované integrovanému povolování). Nicméně je nutné se o ní stručně zmínit pro její značnou kontroverznost. Návrh byl zpracován ve dvou základních variantách, přičemž jedna z nich počítala s úplnou a druhá s částečnou integrací procesu EIA do povolovacího řízení – v obou případech by úřad vydávající rozhodnutí o povolení (nejčastěji stavební úřad) měl vydávat rozhodnutí na základě posudky ad hoc ustavené poradní komise expertů. Tento posudek by zároveň nahrazoval stanoviska dotčených orgánů státní správy (včetně povolení, tedy samostatných rozhodnutí). Zejména proti těmto aspektům navrhované úpravy AŽP i EPS důrazně protestovali.

Bylo by patrně na místě, aby se i k naznačeným otázkám a dalším významným aspektům procesu EIA, případně i IPPC, nevládní organizace pokusily zaujmout alespoň základní stanoviska (ne však nutně v souvislosti s projednáváním návrhu Kodexu), zejména s ohledem na možné budoucí změny nově přijaté právní úpravy. Nejde jen o  vztah povolovacího řízení a procesu EIA, ale i o kombinaci obou těchto procedur s integrovaným povolováním (IPPC), jejich návaznost, závaznost jednotlivých stanovisek v těchto procesech (vyjádření jednotlivých dotčených orgánů) a samozřejmě o formu účasti veřejnosti.

??? další oblasti (v souvislosti s aktuálně projednávanými/plánovanými  novými předpisy a novelizacemi)