Závěrečná zpráva k projektu „Zlepšení podmínek pro zapojení českých nevládních ekologických organizací do přípravy Zákona o životním prostředí“ 

I. Úvod: důvody vzniku a cíle projektu, stručné shrnutí aktivit před jeho zahájením

Realizační tým projektu „Kodex životního prostředí“ („Czech Environmental Act“), zaměřeného na vypracování návrhu věcného záměru „Zákona o životním prostředí“ (dále „Kodex“), deklaroval před zahájením své  práce, že hodlá „velice úzce spolupracovat“ mj. „se  zástupci nevládních organizací, které mají vztah k právu životního prostředí“ (viz např. „Cíle projektu“ na internetové stránce www.kodexzp.cz). V počátečních fázích projektu však nedošlo k žádnému aktivnímu zapojení nevládních organizací do přípravy návrhu Kodexu. První schůzka členů realizačního týmu se zástupci některých ekologických  organizací se konala až 21. března 2001, více než rok po zahájení prací na projektu   a necelé dva měsíce před konáním  oponentního řízení o první verzi návrhu věcného záměru obecné části Kodexu. Tato skutečnost nepochybně přispěla k tomu, že se k prvním výstupům projektu vyjádřil jen omezený počet (vesměs „právnických“) nevládních organizací a že jejich  vyjádření byla značně kritická. (Příkladem může být např. materiál Ekologického právního servisu (dále  EPS) ze dne 30.4. 2001 (Příloha č. 1) a dále  oponentní posudky EPS (Příloha č. 2 – zkrácená verze)   a JUDr. Petra Kužvarta k návrhu věcného záměru obecné části Kodexu z května 2001).  Ostatní („neprávnické“) nevládní organizace vesměs neprojevovaly o přípravu Kodexu zájem, případně o ní nebyly informovány.
Po zmíněném oponentním řízení a částečné změně cílů „projektu Kodex“ byl ze strany všech subjektů, zainteresovaných na jeho pokračování, vyjádřen zájem na  výraznějším zapojení nevládních organizací přípravy návrhu věcného záměru Kodexu. Zelený Kruh ve spolupráci s EPS a s využitím podkladu, připraveného holandskou organizací Milieukontakt Oost-Europa, proto vypracovali návrh „subprojektu“ s názvem „Zlepšení podmínek pro zapojení českých nevládních ekologických organizací do přípravy Zákona o životním prostředí“ („Improving conditions for Czech Environmental Non Governmental Organisations’ involvement into the developing process of the Czech Environmental Act“). Obsahem „subprojektu“ bylo několik možných způsobů oslovení širšího okruhu ekologických nevládních organizací s cílem vyvolat diskusi jejich členů o návrhu Kodexu, resp. jednotlivých výstupech projektu. Výsledky této diskuse pak měly být podkladem pro zpracování připomínek k těmto výstupům.  

II. Aktiviy, uskutečněné  v rámci „subprojektu“

a) vstupní setkání

Úvodního setkání v rámci „subprojektu“ konaného dne  30. 10. 2001 v Praze, se zúčastnili členové sedmi  českých nevládních organizací (pozváno bylo dvacet nevládních organizací); dále  se setkání zúčastnili zástupci Ministerstva životního prostředí, One Europe Foundation a  Milieukontakt Oost-Europa).  Vzhledem k  omezenému zájmu nevládních organizací o projekt  a také k rozsáhlosti témat, obsažených v návrhu  Kodexu, se účastníci úvodní schůzky dohodli na omezení „subprojektu“ na pět tématických okruhů,  které považovali za nejvýznamnější z hlediska zájmů nevládních organizací, a to  nejen ve vztahu k návrhu Kodexu, ale obecně pro české právo životního prostředí a jeho vývoj v nejbližší budoucnosti. Jednalo se o účast veřejnosti, „prosazování“, posuzování vlivů na životní prostředí, integrované povolování a  environmentální plánování. Jde o „průřezová témata“, zajímající většinu nevládních organizací (včetně tématicky či „odvětvově“¨specializovaných), které cíleně při  své činnosti, zaměřené na ochranu životního prostředí, používají právní postupy. Je tomu tak především proto, že v každá z těchto oblastí  se různým způsobem  dotýká otázek efektivity rozhodovacích procesů v oblasti ochrany životního prostředí, možností veřejnosti se na těchto procesech podílet a účinně je ovlivňovat. Za každou z uvedených oblastí měl jako „garant“ odpovídat člen  jedné  ze dvou „právnických“ nevládních organizací, účastnících se projektu – Ateliéru pro životní prostředí (AŽP) a EPS. 
  
b) Emailová konference, internetová stránka  a pracovní skupiny 

Podle dohody z úvodního setkání byla pro vedení diskuse v rámci „subprojektu“ zřízena emailová konference (kodex-l@list.ecn.cz) a pro shromažďování výstupů „subprojektu“ a dalších souvisejících materiálů internetová stránka (www.sgn.cz).  Na konferenci bylo zařazeno celkem 30 členů  nevládních organizací a dále zástupce ministerstva a dva zástupci Ústavu pro ekopolitiku.  „Garanti“ jednotlivých oblastí   na ni postupně v  zaslali vstupní podkladové materiály, shrnující jejich představy o možných dílčích tématech diskuse a struktuře  výsledného materiálu. Několik členů nevládních organizací postupně vyjádřilo zájem o účast v pracovních skupinách k jednotlivým oblastem.

c)  Dotazník a shrnutí  vyjádření zúčastněných nevládních organizací k jednotlivým oblastem

Na výzvu k zasílání připomínek k podkladovým materiálům, opakovanou v souvislosti s poskytnutím nové pracovní verze návrhu Kodexu řešitelským  týmem v lednu 2002,  však reagoval jen velmi malý počet  organizací. Proto se „garanti“ rozhodli vypracovat  „Dotazník“ obsahující konkrétní (otevřené i uzavřené) otázky, vztahující se ke každé z uvedených pěti oblastí právní úpravy (Příloha č. 3) . Formulace otázek dotazníku měla  umožnit zpracování výstupů k těmto oblastem ve struktuře, uvedené v podkladových materiálech  Dotazník byl kromě rozeslání přes emailovou konferenci „subprojektu“ a umístění na jeho internetové stránce přímo rozeslán dvaceti nevládním  organizacím. Rovněž tato forma oslovení, přes opakované a částečně přímé (osobní) žádosti o spolupráci, vedla k získání pouze omezeného  počtu odpovědí (celkem pět vyplněných dotazníků od čtyř nevládních organizací). Přesto je možné na jejich základě a s využitím připomínek, zaslaných před rozesláním dotazníku, shrnout následující podněty a doporučení   k jednotlivým oblastem, které na něž se „subprojekt“ zaměřil: 

1. Účast veřejnosti

Odpovědi respondentů  jednoznačně potvrdily, že z hlediska zájmů nevládních organizací jde o klíčové téma. Obecně lze rovněž říci, že si respondenti velmi dobře uvědomují rozdíly mezi „plnoprávnými“ a „konzultativními“ formami účasti veřejnosti na rozhodování  (viz úvod ke kapitole č. 4 dotazníku) a jejich silné a slabé stránky. 
	Většina respondentů považuje za nejefektivnější způsob účasti veřejnosti podle platné právní úpravy „plnoprávné“ účastenství občanských sdružení ve správních řízeních s možností uplatnění formálních opravných prostředků a soudního přezkumu konečného rozhodnutí správního úřadu. „Konzultativní“ forma účastenství byla častěji hodnocena jako méně účinná. Vyskytl se však i opačný názor, vycházející z předpokladu, že nejúčinněji lze plánovanou činnost, významnou pro životní prostředí, ovlivnit  v počátečních fázích rozhodovacích procesů, resp. při vytváření obecných plánovacích dokumentů, a že rozhodování o povolení konkrétní činnosti má již většinou příliš konfrontační charakter.
	S uvedeným většinovým názorem je v souladu i to, že z  hlediska účasti veřejnosti považovali respondenti vesměs za nejdůležitější ustanovení právních předpisů, stanovících podmínky za nichž se občanská sdružení mohou účastnit správních řízení (např. § 70 zákona  o ochraně přírody a krajiny) a ustanovení o správního řádu o právech účastníka řízení. 
	Za nedostatky platné právní úpravy byly označovány především:
-	skutečnost, že okruh správních řízení jichž se veřejnost může účastnit je (nelogicky) omezený, 
-	nedostatečné informování o zamýšlených činnostech a řízeních a o jejich potenciálních dopadech na životní prostředí
-	nedostatečné možnosti obrany proti nečinnosti správních úřadů
-	 obecně nízká ochota úřadů zabývat se připomínkami veřejnosti a formální přístup k jejich vypořádávání,
-	 obtížné vyčíslování škody (újmy) na životním prostředí, resp. obecně na veřejných zájmech.

Odpovědi týkající se žádoucích změn v právní úpravě účasti veřejnosti zmiňovaly kromě potřeby odstranit tyto nedostatky dále význam posílení možností soudního přezkumu rozhodnutí správních úřadů a vymahatelnosti  újmy na životním prostředí širším okruhem subjektů, než jen ze strany státu a vlastníka.
Všichni respondenti se shodli na tom,, že za současného stavu nemají občané dostatečné možnosti získávat informace o připravovaných zásazích do životního prostředí a souvisejících správních řízeních. Jako cestu ke zlepšení navrhují kombinování formálních (úřední deska, žádosti o informace) a neformálních (místní tisk, informační činnost nevládních organizací) informačních prostředků. 
Stejně tak vnímají všichni jako nedostatečnou úpravu přístupu veřejnosti k informacím, obsaženým ve spisech správních úřadů, přičemž důvody spatřují jednak v ne zcela dostatečné právní úpravě, ale především v jejím nejednotném a často svévolném výkladu ze strany úřadů a v malé obeznámenosti veřejnosti s rozsahem jejich práv.
  Nejvíce nedostatků ovšem většina respondentů uváděla v souvislosti s průběhem správních řízení. Z odpovědí vyplynulo, že se opakovaně setkávají s nejrůznějšími typy protiprávních postupů úřadů  (prakticky všemi, uvedenými v části III.1. kapitoly č. 4. Dotazníku – viz příloha) Jako nejčastější byly uváděny nezahajování správních řízení v případech, kdy to zákony vyžadují, nedoručování důležitých písemností a zejména  nezabývání se všemi předloženými podklady a navrženými důkazy, resp. ignorování vyjádření účastníků. 
V této souvislosti je na místě uvést, že všichni dotázaní jako jeden z možných způsobů řešení velmi naléhavě doporučovali zavedení žaloby ve veřejném zájmu s širokým okruhem subjektů oprávněným k jejímu podání, zahrnujícím nevládní organizace. 
Rovněž většina respondentů shodla na přínosnosti konání veřejně přístupných ústních jednání v rámci „ekologických“ správních řízení. Argumentace ve prospěch tohoto názoru byla většinou založena na možnosti bezprostředně prezentovat podklady a důkazy a ovlivnit výslednou podobu protokolu.  Vyskytl se však i jeden opačný názor.

Z odpovědí přes jejich omezené množství jasně vyplývá sdílené přesvědčení významných českých nevládních organizací o nedostatcích úpravy účasti  veřejnosti, resp. obecně subjektů, jejichž úzce chápaná (soukromá) subjektivní práva nejsou „přímo dotčena“ při přijímání rozhodnutí, významných z hlediska zásahů do životního prostředí a jeho ochrany,  v českém právním řádu. Tato úprava nemá dnes  jednotnou a logickou koncepci. Občanská sdružení se mohou  při splnění určitých, relativně jednoduchých podmínek účastnit určitého okruhu správních řízení v postavení plnoprávného účastníka. V jiných, pro ochranu životního prostředí rovněž závažných typech správních řízení, však tato možnost neexistuje. V posledních letech se kromě toho opakovaně objevují tendence rozsah a efektivitu účasti veřejnosti na rozhodování legislativně omezit.

Pro budoucí práce na návrhu  Kodexu, resp. pro další vývoj právní úpravy ochrany životního prostředí, lze na tomto základě vymezit následující základní doporučení:
-	zcela jasně stanovit, že princip účasti veřejnosti se vztahuje na veškerá správní řízení, která s ochranou životního prostředí souvisejí, a to včetně řízení sankčních 
-	při úpravě účasti veřejnosti vždy důsledně zohledňovat vztah této úpravy k obecné úpravě  správního řízení (správnímu řádu) v její platní i připravované podobě, podle toho upravit rozsah nutné zvláštní úpravy procesních práv
-	jako princip v oblasti řízení ve věcech ochrany životního prostředí zavést konání veřejných ústních jednání 
-	zvážit alternativu zcela otevřeného účastenství (nejen občanská sdružení) alespoň v některých oblastech ochrany životního prostředí (např. podle vzoru nizozemské nebo americké právní úpravy)
-	zakotvit široký přístup k soudní ochraně ve věcech životního prostředí, a to nejen ve směru přezkumu rozhodnutí orgánů výkonné moci (správní soudnictví), ale i v občanskoprávní oblasti – možnost domáhat se ochrany před hrozící či již nastalou újmou na životním prostředí 
-	zvážit možnost uplatnění sankcí za závažné porušování povinností ze strany pracovníků správních úřadů (viz shrnutí odpovědí na část „Prosazování“)

2. Prosazování

	Za nejvážnější problémy při prosazování práva životního prostředí (formou ukládání pokut, omezení či zastavení činnosti, bezprostředního zásahu příslušného orgánu — tedy v současnosti existujícími formami) respondenti považují
-	nechuť politiků na všech úrovních respektovat zákon a jejich časté přímé ovlivňování orgánů státní správy);
-	orgány ochrany přírody jsou pasivní a výše uvedené nástroje (prosazování) většinou nevyužívají; v této souvislosti schází účinné nástroje použitelné proti nečinnému úřadu;
-	možnosti sankcionovat porušení zákonů nejsou dostatečně využívány, zejména na úrovni nižších stupňů orgánů státní správy

Často rovněž  dochází k vydávání souhlasných stanovisek v rozporu se zákony, či k obcházení právních předpisů, v prospěch poškozovatele.
	
Tato nefunkčnost existujících nástrojů  je způsobena především:
-	neochotou úřadů a úředníků vstupovat do konfliktních situací
-	politickým nátlakem — přímým ovlivňováním orgánů státní správy samosprávou kvůli podpoře podnikatelských zájmů a zkorumpovanými politiky
-	nízkou odbornou kvalitou úředníků

	Výše uvedené je do značné míry umožněno tím, že se ve výše uvedených formách „prosazování“ jedná o vztah pouze mezi orgánem ochrany životního prostředí a osobou, která na životní prostředí nějak působí — která ho poškozuje (v tomto názoru se shodly všechny došlé odpovědi). 
Řešení je by podle  došlých odpovědí mohlo spočívat ve zvýšení kontroly veřejnosti nad činností státních orgánů To je realizovatelné zejména tím, že v zákoně bude upravena:
-	možnost zahájení řízení o uložení sankce za poškození životního prostředí na návrh kohokoli s tím, že navrhovatel by měl postavení účastníka řízení 
-	možnost navrhnout odebrání oprávnění autorizované osobě (soudní znalec, posudkář…) a účastnit se tohoto řízení;
-	zřízení veřejně přístupného rejstříku sankcí uložených za poškozování životního prostředí možnost přímo postihovat za škody způsobené na životním prostředí kromě právnických osob i jejich výkonné vedení (management) bez nutnosti prokazování přímého zavinění 
-	možnost uložit zákaz výkonu určitého povolání  lidem, kteří v dané oblasti opakovaně porušili zákon

	Dalším, naléhavě požadovaným nástrojem pro zvýšení zákonnosti v oblasti ochrany životního prostředí by bylo zavedení „žaloby ve veřejném zájmu” — a to v plném přezkumu aby obsáhla jak nezákonný postup orgánů tak i následné věcné nezákonnosti v jejich činnosti. 

3. posuzování vlivů na životní prostředí

Oblastí posuzování vlivů na životní prostředí se v zabývaly pouze dvě z odpovědí na dotazníky. Jejich autoři mají s procedurou EIA poměrně bohaté zkušenosti (účastnili se jí  10x, resp. 20x). Jeden z dotazníků hodnotí zkušenosti se starým i novým zákonem EIA, druhý se zaměřuje pouze na zákon nový.
Jako společná výhrada se  v obou dotaznících objevuje nízká kvalita zapojení veřejnosti do procesu. To se projevuje např. tím, že příslušný úřad nevypořádává připomínky ze strany veřejnosti nebo je vypořádává pouze formálně. Oba dotazníky rovněž zmiňují obcházení procesu EIA tím, že se pro záměr uvádějí podlimitní hodnoty (starý zákon EIA) nebo že většina fakultativních posuzování končí již ve zjišťovacím řízení (nový zákon EIA).  
Dalším společně uváděným problémem je nedostatečné zpracování záměru ve variantách. Projevuje se buď tím, že příslušný úřad zpracování variant vůbec nepožaduje nebo tím, že jiné varianty, než je varianta  oznamovatelem preferovaná, jsou zpracovány nedostatečně  (málo podrobně, takže se nedá srovnávat nebo jsou nabízeny varianty zjevně nesmyslné nebo neuskutečnitelné).
Dotazníky nejsou zcela jednotné, pokud jde o otázku, zda by mělo být výsledné stanovisko EIA závazné. Jeden preferuje závaznost, druhý uvádí možnosti dvě – závazné stanovisko nebo stanovisko nezávazné, ovšem s následnou povinností rozhodujícího orgánu podrobně odůvodnit případné nerespektování stanoviska.
Dotazníky se zcela rozcházejí pokud jde o vhodnost zařazení procesu EIA do jiných procesů nebo jeho ponechání jako samostatného postupu. Zastánce samostatnosti procesu EIA argumentuje možností reakce na záměr již ve zjišťovacím řízení, možností prosadit alternativní řešení, možností posuzování koncepcí, řešením nezbytných vazeb. Zastánce integrace procesu EIA uvádí jako důvod pro ni umožnění lepší obrany proti libovůli úřadů.

Z odpovědí na otevřené otázky pak vybíráme: 

1 . Jaké problémy a  nedostatky vidíte v seznamu záměrů, které měly být (do konce roku 2001) posuzovány podle zákona č. 244/1992 Sb. (přílohy č.1 a 2  zákona)? 

-	využívání podlimitních hodnot k obejití procesu EIA
-	přímá vazba zpracovatele dokumentace a posudku na investora
-	nepožadování variantních řešení ze strany orgánů st. správy v rámci možností daných zákonem
-	minimální zájem úřadů o zapojování veřejnosti
 
2. Jaké výhrady máte k novému zákonu EIA (zák. č. 100/2001 Sb.)?
-	příliš krátké  lhůty pro stanoviska a vyjádření veřejnosti, včetně časového stresu pro úřady při zjišťovacím řízení
-	nebezpečí zneužívání zjišťovacího řízení k obcházení požadavku na provedení celého procesu EIA
-	minimální  návaznost procesu EIA na územní plány
-	neprojednávání záměru  a stanovisek k němu s oznamovatelem a veřejností (chybějící veřejné projednání v rámci zjištovacího řízení)
-	nedostatečná úprava podmínek pro odebrání oprávnění (autorizace) 
-	přílišná volnost správního uvážení o právu občanských sdružení na účast v navazujících správních řízeních (již dnes se některé úřady v závěrečném stanovisku účelově vypořádávají pouze s připomínkami dotčených orgánů, nikoliv veřejnosti, a blokují tak účast občanských sdružení v následných řízeních 

3. Se kterými dalšími problémy jste se v procesech EIA setkali?
 
-	lokální prosazování záměrů bez vazby na únosnost a potřeby území a širšího regionu
-	dodatečné prosazování záměrů do ÚPD
-	nevyužívání možnosti orgánů samosprávy vyjádřit se k záměru
-	 neochota příslušných orgánů vrátit dokumentaci k doplnění
-	 preferování  nereálných podmínek před vydáním záporného stanoviska 
-	 časově neomezená platnost stanoviska 
-	v procesu EIA nejsou řešeny související vazby podmiňují realizaci záměru, např. dopravní zátěž při výstavbě supermarketu apod.
-	neprovádění podrobných zoologických a botanických průzkumů před vyhotovením dokumentace EIA (jsou buď jen orientační průzkumy, nebo vůbec žádné), nebo provedení průzkumu v nevhodném období 
-	nemožnost dosáhnout nápravy, když úředník na veřejném projednání svým postupem zabrání veřejnosti se vyjádřit 
-	chybí opravné prostředky (stížnost je absolutně neúčinný prostředek).

4. Integrované povolování

Respondenti se jednoznačně domnívají, že dotčené orgány státní správy (tj. orgány vydávající vyjádření, stanoviska, souhlasy, posudky apod.) nezajišťují dostatečně v povolujících řízeních ochranu zájmů, jež mají chránit na základě zvláštních právních předpisů (ochrana přírody a krajiny, ovzduší, vod, lesa, veřejného zdraví ad.). Mají za to, že převažuje snaha vyhovět investorovi. Vyslovují se pro zavedení sankcí pro pracovníky státních orgánů, v případě jejich selhání (finanční postih, zákaz výkonu činnosti ve státní správě apod.).
Převažuje názor, že nahrazení dílčích rozhodnutí jednotlivých dotčených orgánů jediným „integrovaným povolením” je z hlediska ochrany životního prostředí vhodné, neboť posouzení daného záměru tak bude komplexnější a jeho výsledek bude samostatně přezkoumatelný nadřízeným orgánem, popř. soudem. Z tohoto důvodu se kloní i k široké integraci dosavadních samostatně vydávaných souhlasů (souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu nebo s odnětím pozemků z plnění funkcí lesa, souhlas s nakládáním s nebezpečnými odpady, souhlas s provozováním velkého či středního zdroje znečišťování ovzduší ad.).
Řízení o vydání integrovaného povolení by mělo být vedeno před více stádii povolovacího procesu, spíše ale již před územním řízením. Okruh účastníků tohoto řízení by měl být co nejširší, tj. měl by zahrnovat i obce, občanská sdružení a vlastníky dotčených pozemků a staveb, popř. řízení by mělo být úplně veřejné.	Vyjádření dotčených orgánů státní správy v řízení o vydání integrovaného povolení by měla být pro příslušný orgán spíše závazná.
Dotazovaní nedokážou zcela přesně posoudit, zda uplatňování zákona o integrované prevenci a omezování znečištění významně zlepší stav životního prostředí v ČR. Objevil se však názor, že vydávání integrovaných povolení přispěje k oproštění se od lokálních a regionálních zájmů, budou využity limity únosnosti a zátěže území a budou lépe zhodnoceny poznatky vyplývající z procesu EIA a územního plánování. 

5. Environmentální plánování

Odpovědi nevládních  organizací vycházejí především  z  jejich  zkušenosti z účasti na tvorbě stávajících plánovacích dokumentů, zejména územních plánů obcí, územních systémů ekologické stability a programů rozvoje na úrovni obcí i krajů.. Odpovědi na otázky v části  II.  pak hodnotí záměr tvůrců Kodexu vytvořit zvláštní soustavu environmentálních plánů, který byl vtělen do předchozí verze návrhu věcného záměru zákona - v poslední verzi z května 2002 byl tento záměr do značné míry modifikován, takže vyhodnocení odpovědí z dotazníku má spíše historický charakter.
Velkou vypovídací schopnost mají zejména odpovědi na otázky č. 4 a 5 části I., z nichž jsou patrna některá slabá  místa současných plánovacích procesů ve vztahu k účasti veřejnosti (žádná nebo minimální zpětná vazba k podaným připomínkám, malá informovanost, nepřezkoumatelnost nezákonností, k nimž při pořizování plánovacích dokumentů dochází, atd.). Pokud má právní úprava environmentálního plánování, resp. obecně nových plánovacích procesů za cíl rozšířit možnosti a efektivitu účasti veřejnosti, musí se s těmito nedostatky jednoznačně vypořádat. Konkrétně je dle výsledků dotazníku nutné věnovat pozornost především: 
-	procesu vypořádání připomínek veřejnosti, tak aby byla zajištěna zpětná vazba a připomínky veřejnosti byly skutečně vyhodnoceny,
-	povinnosti aktivně informovat veřejnost o zpracovaných a zpracovávaných programových materiálech, 
-	způsobu přezkumu nezákonností, příp. i věcných nesprávností ve schválených programových materiálech,
-	právním možnostem veřejnosti iniciovat přezkum programových materiálů 

Co se týče postoje expertů k myšlence vytvořit novou soustavu environmentálních plánů, lze říci, že se v tomto bodě jejich názory neshodují (na rozdíl např. od vyhodnocení zkušeností s přípravou stávajících plánovacích dokumentů) a vzhledem k malému počtu účastníků ankety nelze činit žádné závěry. Autoři návrhu se v konečné verzi přiklonili k  posílení ekologického charakteru stávající soustavy územního plánování, což se jeví jako schůdnější, méně organizačně náročná varianta. 

d)  Výstupy „subprojektu“, zpracované k materiálům předloženým řešitelským týmem

V lednu 2002 předložil řešitelský tým „Kodexu“ dílčí pracovní  materiál – novou verzi návrhu věcného záměru obecné části zákona. Tato verze však obsahovala pouze část zamýšlených kapitol;  z oblastí, kterým se věnoval  „subprojekt“, se pouze jednotlivá dílčí ustanovení vztahovala k otázkám účasti veřejnosti a prosazování.    Především proto, a dále  jako z důvodu značné vytíženosti EPS a AŽP jinými legislativními návrhy,  aktuálně projednávanými  v Poslanecké sněmovně (správní řád, soudní řád správní, shromažďovací zákon, pokus o redukci účasti veřejnosti v zákoně o ochraně přírody a krajiny – k tomuto aspektu viz blíže v závěru) zaslalo   k lednovému návrhu připomínky pouze občanské sdružení Ochrana vod.
Na základě vyhodnocení odpovědí na dotazníky (viz výše) a dalších reakcí nevládních organizací  byly v květnu 2002 EPS a AŽP  zpracovány 3 dílčí materiály, týkající se oblastí  účast veřejnosti, prosazování a environmentální plánování (Příloha  č. 4.). Materiály obsahovaly konkrétní doporučení, týkající se odpovídajících kapitol návrhu Kodexu. Doporučení vycházela z textu návrhu Kodexu z  března 2001, protože    v době zpracovávání těchto materiálů nebyly k dispozici žádné aktuálnější výstupy řešitelského týmu, vztahující se k uvedeným  kapitolám.  V této souvislosti je nutno uvést, že koncepce kapitoly environmentální plánování byla poté v později prezentované poslední verzi návrhu zcela  změněna, takže návrhy se s aktuálním stavem v podstatě zcela míjely. Tato skutečnost  nasvědčuje tomu, že by řešitelé projektu měli sami a v dostatečném předstihu informovat o zamýšleném obsahu svých výstupů ty subjekty, o jejichž připomínky mají zájem.
	
V červnu 2002 pak EPS a AŽP (JUDr. Kužvart) na základě žádosti Ministerstva životního prostředí zpracovali posudky pro oponentní řízení k další verzi návrhu Kodexu (verze květen 2002). Při zpracování posudků byly využity výše uvedené materiály, získané v průběhu „subprojektu“, a z nich vyplývající poznatky.  Posudek EPS (Příloha č.5   ) se vzhledem k rozsáhlosti posudku z roku 2001 omezil především na ty části návrhu, v nichž došlo od předchozí verze¨k významnějším změnám, a na části přímo související s tématy „subprojektu“. V obecné části posudku EPS bylo zopakováno stanovisko o potřebě podrobnější analýzy současného stavu práva životního prostředí v ČR a potřeb praxe. S tím souvisí také přesvědčení o nutnosti počítat s delším časovým horizontem pro případné dopracování návrhu do podoby, v níž by bylo možné uvažovat o jeho předložení do legislativního procesu. 
 Obdobná obecná doporučení obsahoval i posudek AŽP (Příloha č. 6 – zkrácená verze). Ten navíc upozorňoval i na rizika spojená se snahou o urychlené přijetí Kodexu, v spočívající v hrozbě „plošného“ negativního zásahu do relativně progresivních ustanovení stávajících právních předpisů. Doporučuje proto spíše postupnou integraci stávajících předpisů než jejich jednorázové nahrazení Kodexem. Ve zvláštní části pak posudek AŽP zopakoval  některé konkrétní výhrady  k jednotlivým ustanovením a poukázal na to, že nebyly v nově předložené verzi zohledněny. V závěru zdůraznil obtížnost kvalitního vypracování zvláštní části Kodexu,  jejíž obsah je  prozatím načrtnut jen ve velmi předběžně. 
Ke ustanovením  některých  částí  květnového návrhu Kodexu (povolování, prosazování a odpovědnost, administrativní tribunály, veřejná správa, ochrana  vody, ochrana přírody a krajiny)  vypracoval samostatný materiál i Vladimír Burda z občanského sdružení Ochrana vod. Materiál kromě řady  konkrétních doporučení obsahoval i  celkově kladné hodnocení návrhu jako takového a posunu, k němuž došlo oproti verzi z roku 2001.

III. Celkové zhodnocení účasti nevládních organizací  na projektu „Kodex životního prostředí“ skrze „subprojekt“ (závěry a doporučení)

Jak bylo uvedeno výše, cílem „subprojektu“ bylo  pokusit se o aktivnější zapojení většího počtu českých nevládních organizací do diskuse o návrhu připravovaného Kodexu. Organizace, které se na vzniku a organizaci „subprojektu“ podílely a které připravily většinu vstupních i  výsledných materiálů (AŽP, EPS a Zelený kruh) kromě toho považovaly „subprojekt“ za vhodnou příležitost k zahájení  širší a systematičtější diskuse o vybraných, z hlediska práce ekologických nevládních organizací nejvýznamnějších oblastech českého práva životního prostředí.  Výsledky takovéto diskuse by mohly být užitečné nejen ve vztahu k přípravě Kodexu, ale i obecněji  pro práci na dalších, často aktuálnějších  legislativních návrzích.  

Je nutno konstatovat, že tyto cíle byly naplněny jen částečně. 

Na jedné straně je podle našeho názoru nepochybné, že se díky existenci „subprojektu“ zvýšila informovanost ekologických nevládních organizací o projektu „Kodex životního prostředí“, jeho obsahu a cílech (troufáme si tvrdit, že teprve díky „subprojektu“ se některé nevládní organizace o pracích na přípravě Kodexu poprvé dozvěděly).  Pozvánkou na úvodní setkání, prostřednictvím úvodních  podkladových materiálů k jednotlivým oblastem právní úpravy, jimž se „subprojekt“ věnoval“, a konečně v souvislosti s dotazníkem (viz výše) bylo osloveno a požádáno o spolupráci nejméně dvacet nejvýznamnějších českých ekologických organizací   (většina z nich opakovaně při všech uvedených příležitostech). Jednotlivé materiály přitom postupně specifikovaly možnosti, kterými se nevládní organizace mohly do „subprojektu“ zapojit. Dílčí výstupy subprojektu, publikované na emailové konferenci a internetových stránkách,  informovaly zájemce o dostupných celkových i dílčích hodnoceních návrhu „Kodexu“. S ohledem na aktuální stav prací na tomto návrhu  (viz závěry oponentního řízení z června 2002) lze předpokládat, že práce na něm budou v budoucnosti pokračovat. Podle našeho názoru  je možné, v případě zájmu řešitelů projektu o rozsáhlejší zapojení nevládních organizací do dalších fází jeho přípravy, uvedené  skutečnosti využít k pokusu o jejich úspěšnější oslovení (k tomu viz níže některá doporučení pro další vývoj projektu).
 Relativně nejvíce  názorů, hodnocení a podnětů  od „externích“ subjektů přinesl v rámci „subprojektu“  rozeslaný dotazník. Podle našeho názoru jde o příklad formy, kterou lze  v případě  budoucího zájmu  oslovit i další subjekty, o jejichž konkrétní názory k navrhovanému obsahu jednotlivých částí (kapitol) návrhu Kodexu by měli řešitelé zájem. 

Na druhé straně je nutno přiznat, že zájem ekologických organizací  o „subprojekt“ byl omezený.  Na základě úvodních informací projevili zástupci cca deseti organizací (kromě EPS a AŽP) obecný zájem průběžně sledovat vývoj prací na návrhu a část z nich rovněž ochotu  aktivně se podílet na zpracovávání připomínek k výstupům řešitelského týmu (vesměs k dílčím tématům, jimž se v praxi věnují).    Pouze  čtyři subjekty, které zaslaly odpovědi na dotazník (viz výše) se k tématům „subprojektu“ vyjádřily podrobněji. Pravidelně se výstupům projektu, publikovaným na emailové konferenci a na internetových stránkách subprojektu, věnovalo pouze sdružení Ochrana vod z Ostravy. 
Také u AŽP a EPS  byly  jejich možnosti věnovat se práci  na „subprojektu“ omezenější, než bylo původně plánováno. Hlavní příčina spočívala v tom, že v době jeho průběhu byly projednány v  českém Parlamentu či připravovány ministerstvy návrhy několika  právních předpisů, velmi významných pro možnosti účasti nevládních organizací a veřejnosti obecně při rozhodování ve věcech ochrany životního prostředí. Šlo zejména o návrhy nového správního řádu, soudního řádu správního,  novelu zákona o ochraně přírody a krajiny a „popovodňový“ (bohužel úspěšný) pokus o omezení účasti občanských sdružení v řízeních podle stavebního zákona). Tyto a některé další návrhy, z hlediska praktických možností ochrany životního prostředí aktuálnější než návrh Kodexu,  do značné míry naplnily „legislativní kapacitu“ obou organizací. 
Za této situace je obtížné vyslovit celkový závěr o postoji českých ekologických organizací k návrhu Kodexu. Lze říci, že reakce, které se v rámci „subprojektu“ podařilo získat, vyjadřují většinou podporu obecné myšlence budoucí integrace předpisů z oblasti práva životního prostředí,  jejich výraznějšímu propojení a vzájemnému souladu. Ke komplexnímu  hodnocení výstupů projektu „Kodex životního prostředí“ neměly nevládní organizace vesměs dostatek informací (a nebylo to ani cílem  „subprojektu“). Celková  hodnocení nejnovější verze návrhu Kodexu ze strany  AŽP a EPS byla shrnuta výše a jsou rozvedena v přílohách.

Kromě  hodnocení obsahu návrhu  lze na základě průběhu a výsledků „subprojektu“ zformulovat i některé závěry a doporučení, týkající se případné  budoucí snahy o větší míru zapojení nevládních organizací nebo i jiných subjektů do dalších prací na  návrhu Kodexu.
  Řešitelé projektu „Kodex životního prostředí“ se až na schůzku v březnu 2001 sami nesnažili nevládní organizace do prací na návrhu zapojovat. Základními „externí“ podněty z této sféry tak pro ně byly pouze posudky AŽP a EPS k jednotlivým verzím návrhu (doplněné omezenými výstupy „subprojektu“). Takovýto přístup je jistě možný, zároveň však do značné míry omezuje  možnost  získání konkrétních a praktických podnětů k jednotlivým oblastem právní úpravy. Vzhledem k rozsahu posuzované materie, omezenému času k vypracování posudku a samozřejmě i ke skutečnosti, že žádný posuzovatel nemůže být odborníkem ve všech oblastech, které návrh Kodexu zahrnuje, se  posudky v rámci oponentního řízení nemohou detailně zabývat konkrétními návrhy úpravy v jednotlivých kapitolách. Pokud by řešitelé měli zájem o takovýto typ zapojení nevládních organizací do prací na Kodexu, bylo by nutné hledat další způsoby a formy jejich oslovení.
Tyto formy, (ať už by měly formu většího množství specializovaných seminářů, workshopů, podrobnějších informací zveřejňovaných na internetu (viz níže), využití možnosti dotazníkového průzkumu apod.) by měly být vedeny snahou o získávání konkrétních  stanovisek a návrhů  od  subjektů,  zabývajících se  v praxi jednotlivými oblastmi  práva životního prostředí. (To samozřejmě souvisí s potřebou důkladnější analýzy současného stavu tohoto právního odvětví, na niž AŽP a EPS opakovaně upozorňovaly).  V oblasti nevládních organizací by tedy  mělo jít o vytipování těch, které se na určitou oblast ochrany životního prostředí a tím i její právní úpravy specializují. Takovéto organizace by bylo vhodné požádat  o spolupráci na co nejkonkrétnějším zadání, týkajícím se hodnocení platné právní úpravy a navrhovaných změn v oblasti jejich specializace.  Přitom by podle našeho názoru vždy bylo vhodné zdůrazňovat, že získané informace budou kromě prací na návrhu Kodexu použitelné i k jiným, v řadě případů aktuálnějším legislativním pracím. Samozřejmostí by mělo být zveřejňování jak všech poskytnutých stanovisek, tak jejich celkových vyhodnocení a způsobu jejich plánovaného uplatnění v dalších pracích na návrhu Kodexu. 
 V této souvislosti je nutno připomenout, že „oficiální“ internetová stránka projektu neobsahuje – kromě úvodních, značně obecných informací o smyslu a cílech práce na Kodexu a základních výstupů projektu  (jednotlivých verzí návrhu Kodexu a dvou analýz) - žádné podrobnější materiály, vztahující se např. k jednotlivým kapitolám návrhu. Mohlo by jít o materiály typu článků, shrnutí zahraničních právních úprav, výzev k diskusi o konkrétních sporných místech platné či nově připravované právní úpravy apod. Takovéto materiály, zaměřené k jednotlivým oblastem právní úpravy a nabízející konkrétní témata k diskusi, by (při vhodné distribuci) mohly zájem o poskytování většího množství podnětů k jednotlivým kapitolám návrhu podpořit.   
Rovněž by bylo vhodné, aby realizační tým informoval o zamýšlených změnách v obsahu kapitol a jejich základním obsahu s dostatečným předstihem (viz výše uvedený problém s kapitolou environmentální plánování).

Základní  doporučení  pro případné opakování snahy o větší zapojení nevládních organizací (případně i jiných subjektů) do dalších prací na návrhu Kodexu lze tedy shrnout tak, že přístup řešitelů by měl být (samozřejmě pokud opravdu mají o naznačený typ zapojení zájem):

-	aktivnější (hledat metody a formy, jak informovat  větší množství subjektů o celkové  myšlence návrhu Kodexu  i o  obsahu jeho  jednotlivých částí) 

-	adresnější   (žádat o spolupráci subjekty, které se speciálně věnují jednotlivým tématům – oblastem právní úpravy,  žádat je  o  názory a stanoviska ke konkrétním částem  návrhu  Kodexu) 

-	lépe načasovaný (předkládat materiály, k nimž se mají externisté vyjádřit, v dostatečném předstihu a tak, aby výsledky vyjádření mohly být zapracovány před uzavřením prací na konečné verzi návrhu).

Domníváme se, že „subprojekt“ nemohl naznačená doporučení v plném rozsahu suplovat, a to nejen pro organizací, které se na něm podílely, jinými aktivitami (viz výše), ale zejména vzhledem k tomu, že se tyto organizace na vypracovávání návrhu Kodexu samy přímo nepodílejí. Nemohou tedy projekt „Kodex životního prostředí“ a jeho cíle prezentovat, ani určovat, jaké jsou konkrétní potřeby řešitelského týmu vzhledem k   zapojení externích subjektů. Mělo by proto podle našeho názoru jít o aktivní přístup ze strany zpracovatelů samotných. Bez tohoto přístupu bude podle našeho názoru i nadále zapojení nevládních organizací do prací  na návrhu Kodexu značně omezené, neboť jejich členové prozatím vesměs nejsou přesvědčeni o smyslu a prioritní povaze  vynaloženého úsilí, které by toto zapojení pro ně znamenalo. V souladu se závěry oponentních posudků  EPS a  AŽP se domníváme, že by většímu zájmu nevládních organizací o projekt prospěl určitý posun v jeho  v cílech  směrem k  širší diskusi o současném stavu právní ochrany životního prostředí v České republice a  jeho budoucím žádoucím vývoji, se zpracováním  Kodexu  jako vzdálenějším, výhledovým cílem.

Brno, 7. 10. 2002

Pavel Černý,							Zuzana Drhová,
Ekologický právní servis					Zelený Kruh
Přílohy

1.	informační materiál o návrhu Kodexu, určený nevládním organizacím (EPS, duben 2001)
2.	oponentní posudek k návrhu věcného záměru obecné části Kodexu (EPS, květen 2001, zkrácená verze)  
3.	dotazník, týkající se vybraných oblastí práva životního prostředí, určený nevládním organizacím 
4.	doporučení pro zpracovatele kodexu, zpracovaná na základě odpovědí nevládních organizací na  dotazník – oblasti účast veřejnosti, prosazování a environmentální plánování 
5.	oponentní posudek k návrhu věcného záměru Kodexu (EPS, červen  2002)
6.	oponentní posudek k návrhu věcného záměru Kodexu (AŽP, červen  2002, zkrácená verze)