Posudek k zákonu o životním prostředí - pracovnímu návrhu věcného záměru - květen 2002

Obecně k návrhu 

Již v posudku z počátku května 2001  k verzi z března 2001 jsem podal řadu výhrad a připomínek. Pokud jde o "Analýzu práva životního prostředí ČR" a "Analýzu zákonů o životním prostředí vybraných evropských států", není třeba na tehdejších výhradách nic měnit, protože tyto podklady nebyly nijak dopracovány.

Z dalšího textu tehdejšího posudku neztratily aktualitu ani následující výhrady: 

Projekt má být řešen v rozpětí let 2000 - 2002. V této době ale  probíhá proces přibližování EU, tedy i vlna nezbytných novelizací. Po tomto období  je možno očekávat několikaleté údobí vychytávání dysfunkcí  a praktických problémů, jež po rozsáhlejší legislativní činnosti  pravidelně nastávají. Až poté, tak po polovině desetiletí, je možno  právní úpravu předpokládat v poněkud stabilizovaném a funkčně ověřeném  stavu. Tehdy by bylo možno uvažovat o tom, že se fungující právní  konstrukce přeskupí a systematicky seřadí do nové, třeba i kodexové formy.  
V tuto chvíli prokazatelně  chybí základní objektivní předpoklady pro vytváření kodexu. Je příliš brzo.  Pokud bychom se nesnažili vstoupit do EU, byla by samozřejmě situace jiná. Ale psát dnes naléhavě nutné dílčí novelizace složkových zákonů, jež se tak mají dostat do souladu s komunitárním právem (a u nichž při nejlepší vůli nevíme, jak budou v praxi fungovat) a vedle toho se vážně pokoušet o kodifikaci něčeho dosud nezralého  a nestabilizovaného, co prodělává výrazné a dramatické změny - to je  prostě chyba, která se nemůže nevymstít.  

Problém je i v tom, že řešitelský tým je složen hlavně z pedagogů, nikoli z praktiků. Tito lidé nemohou zpravidla díky odlišné vlastní zkušenosti vytipovat  ty věci, na kterých je nutno za každou cenu trvat. Zpravidla neznají jejich skutečný dosah a dopad v praxi, praktický život práva ŽP nemohou znát jinak nežli útržkovitě.  Jsou proto náchylní přijímat a zpracovávat i podněty restriktivního či dokonce destruktivního charakteru.  Dokonalým příkladem  je  níže rozebraná destrukce posuzování vlivů na životní prostředí.  Stačí trocha módní snahy o "integraci rozhodovacích procesů", nekritický pohled za hranice, našeptávání lidí kolem stavební lobby - a výsledek je zdrcující!
Pouze dva členové řešitelské skupiny mají soustavnější praktické zkušenosti. Jeden z nich se zabývá spíše všeobecnou právní praxí a druhý je zainteresován na vytváření nového stavebního práva (a bude nesporně spíše mluvčím jiných zájmů).  Je známou skutečností, že příprava nových předpisů stavebního práva a nového správního řádu se nese ve znamení likvidace demokratických výdobytků z počátku 90. let. Veřejnost má být pouze konzultativním prvkem v rozhodovacích procesech, účastnická práva mají být pečlivě odstupněna a občanská sdružení mají mít spíše jen poradní hlas. Stavební právo a právo územního plánování má být výrazně přívětivé pro velké investory - až po "pozastavování výkonu vlastnického práva" těch, kteří se jako vlastníci dotčených nemovitostí vzepřou.  Za těmito snahami, dostat nás daleko před rok 1992, stojí samozřejmě úřednické aparáty v čele s Ministerstvem pro místní rozvoj, ale i podnikatelské skupiny, které prosazují zjednodušení a zprůchodnění rozhodovacích procedur pro zájmy velkého kapitálu. Rezort životního prostředí těmto tendencím vzdoruje. Nemá jinou možnost, nežli hájit to, co se podařilo - ve srovnání s Evropou nadstandardně - uzákonit počátkem 90. let. O tyto věci se v legislativní proceduře ohledně dílčích novelizací a nových předpisů dnes  hraje.  
Návrh, který byl nyní předložen, je velmi sporným příspěvkem do této hry. Jde o nabídku autodestrukce části ochrany životního prostředí (EIA) ve prospěch MMR a spol.  Dokonce i řadou kompromisů znetvořený nový zákon o posuzování vlivů se proti "zákonu o životním prostředí" jeví jako nebezpečně progresivní a osvícený předpis.

Další výhrada: obrovské riziko v rámci legislativního procesu  - nebezpečí vykostření a demontáže práva ŽP - pozměňovacími návrhy a tlakem ekonomických rezortů, postupným sjednáváním kompromisů, jak jsme viděli názorně u posledních zákonů, jež prošly nedávno poslaneckou sněmovnou.
K demontáži obludných rozměrů může dojít projednáním jedné jediné předlohy - kodexu práva ŽP - v exekutivě státu a posléze v parlamentě. Bude se to projednávat (pokud vůbec) a schvalovat za  budoucího parlamentu a příští vlády - jež mohou být málo příznivé rozvoji ochrany ŽP. S pravicovými Klausovými vládami byly ty nejhorší zkušenosti (ministr Benda a spol). Dnešní centristická vláda je zjevně ve vleku "opoziční smlouvy" a různých zájmových skupin a ochrana životního prostředí je opět  jen trpěnou agendou, kterou je třeba omezovat. Ale i když dnes je zle, v budoucnu může být ještě mnohem hůř.  Nic na tom nemění, že si to dnes lze jen těžko představit, že by mohlo být ještě hůř než teď. 
Návrh vypuštěný do legislativního procesu se bohužel i dnes stává neřiditelnou střelou. Nevíme a nemůžeme vědět, jak dopadne. Zda to bude zlý, ale ještě přijatelný kompromis, nebo katastrofa.V budoucnu to může být  spíše ještě horší. V podstatném ohrožení se pak ocitnou demokratizační prvky práva ŽP (účast reprezentantů veřejnosti v řízení, přístup k informacím). A tak se může stát, že i za pomoci  autorů tohoto návrhu bude např. účast veřejnosti převedena z forem přímých (plnoprávné účastenství reprezentantů veřejnosti) na formy ryze konzultativní, jak je tomu dnes v územně plánovacím procesu. Zástupci veřejnosti mohou být diváky. Mohou se i vyjádřit k věci. Ale výsledek je pevně v rukou úřednicko-technokratického aparátu. Bude to vypadat jako pokrok (správní řízení se otevírají veřejnosti), ale ve skutečnosti půjde o vytlačení veřejnosti z reálné účasti na rozhodování do role spíše pasivních pozorovatelů a komentátorů dění.
Nemyslím si, že by všichni členové skupiny kolem vůdčího tandemu něco takového zamýšleli. Exponenti takových záměrů tam ovšem jsou také. Je otázkou, nakolik mohou těmto spádům a pokusům ostatní čelit a nakolik budou právě tyto zásadní otázky považovat ze svého pohledu za podstatné, aby těmto snahám opravdu rozhodně a zásadově čelili. 
Není třeba být věštcem, aby dnes člověk věděl, že příští vláda bude pravicová. Tím není řečeno, že ta dnešní je levicová. Ale návrat do situace let 1992 - 1996, kdy vládla koalice pravice a MŽP kleslo až na dno vlastní nemohoucnosti, se v jiném vydání patrně bude opakovat.  Bohužel. Jestli s takovou politováníhodnou avšak pravděpodobnou budoucí situací bude spojena ambice na dovršeni kodexu, běda nám!

Podstatné je, že kodexová forma je  zvenčí vnesený zlepšovák, který praxe víceméně nepotřebuje. Lze  argumentovat větší přehledností, ovšem i kodex bude muset mít pod sebou řadu prováděcích předpisů, obsahujících praktické detaily. Kdykoli bude některá jeho součást novelizována, bude nebezpečí vnášení nejrůznějších poslaneckých a lobbistických "zlepšováků" do celku. 
Přehledné to bude jen na první pohled. Při praktickém použití se člověk rychle dostane do změti podzákonných předpisů a také nekonečných dílčích novelizací rozsáhlého předpisu.
Jde víceméně o dokrinální záležitost: integrace je lepší než  pluralita předpisů. Obecně to je jistě pravda, ale v naší společenské a  politické situaci jsou poměry podstatně složitější a nelze na ně roubovat přímočaré schematické poučky. Tady se může neznalost reálného právního a společenského kontextu dost vymstít. 
	Kodex - to zní přitažlivě. Pokud by ale mělo dojít k prosazení kodexové formy v nezralé situaci,  kdy je právní úprava dosud destabilizovaná řadou politických a institucionálních změn, dopadne taková snaha o zjednodušení a zpřehlednění právní úpravy  právě naopak. Příkladem a výstrahou budiž obchodní zákoník, přijatý v závěru roku 1991, tedy na počátku majetkové a  tržní transformace, bez zkušeností a v době velkých právních přeměn, jež byly v běhu. Následovala změť nejrůznějších dílčích a dolaďujících novelizací, takže se tento zákoník stal uživatelsky velmi nepřívětivým a těžko použitelným.

Naší přednostní povinností je výsledky ekologické legislativní vlny z  počátku 90. let  bránit před likvidací - jdou daleko za naše  dnešní legislativně-politické možnosti!  Tehdejší nezralá, přechodná a zmatená sociálně-třídní i politická situace dovolila uzákonit věci, se kterými nyní MŽP z parlamentu doslova vyhazují (nový zákon EIA, novela geologického zákona). Jakkoli jsou zákony z počátku 90. let nedokonalé, varuji před pokusem unáhleným  činem  je plošně nahradit.  Pokud novelizovat nebo psát nové předpisy, pak dílčím způsobem, aby případnou prohrou došlo k destrukci pouze určité dílčí konstrukce, nikoli hned celé budovy. A pokud si někdo myslí, že snad bude líp, pak ujišťuji, že spíše opak je pravdou. Budoucí vlády nám to názorně předvedou. Ovšem o tom koordinátoři a skuteční autoři projektu vůbec nepřemýšlejí. Oni vycházejí  z přesvědčení, že tu máme právní stát a můžeme opisovat ze západních zemí bez rizika.  Neznajíce bídu naší každodenní reality, posunují právo životního prostředí směrem   k pasti, jež může v nejnevhodnějším okamžiku sklapnout. A my budeme nuceni ustoupit daleko za léta 1990 - 1992, kdy se dnešní právo ŽP tvořilo.

Dále je nutno zdůraznit, že k případné finální integraci právní úpravy se musí dojít evoluční cestou, kdy se postupně na nižších úrovních budou integrovat ty právní instituty, jež se k takovému kroku přímo nabízejí  (např. ekonomické nástroje či sankce). Umělé, od potřeb praxe odtržené urychlování procesu vývoje se nemusí vyplatit.

	Hlavní řešitelé již přes deset let stále znovu (již potřetí) začínají obecnou částí - a pak končí. To není náhoda. Pochopitelně se obecná část dá lépe či hůře zkompilovat  a je možno ji dát dohromady poměrně snadno. Se zvláštní částí je tomu jinak: tam jde o kolosální úkol sjednocení logiky a pojmosloví řady dosud dílčích úprav, navíc úprav, jež se stále znovu předělávají a novelizují, dosud se hledá jejich ustálená podoba. Něco takového je téměř nemožné, pokud nechceme riskovat zhoršení situace, místo jejího zlepšení.
	Na zvláštní část, tedy vlastně podstatu celé úpravy, mají nyní řešitelé cca rok času. Předmluvu k této podstatné části (spolu s problematikou EIA, integrovaného povolování a správních tribunálů - což jsou pasáže podrobněji rozpracované a vybočující svým charakterem z "předmluvy") psali dva roky. Sladit právo ŽP na úrovni zákonů do jednoho předpisu je kolosální práce, na niž jeden rok nemůže stačit.

K jednotlivým ustanovením

	Kde je to aktuální, probírám výhrady z května 2001 a jejich vyřízení v novém návrhu.

	II.5 - únosné zatížení území - březen 2001 - toto "důležité kritérium" není kvantifikováno a pokud vím, ani zde se o kvantifikaci autoři nepokoušejí. Je to zbytečný frazeologický obrat, který zmate pouze  neinformované. Je nutno dotáhnout do stavu, kdy to k něčemu bude - nebo nezmiňovat.
	Verze z května 2002 - beze změny.

	II.7., II.8.-10. - nově zde namítám, že všechny definice ohrožování, poškozování a znečišťování a také únosného zatížení území musí být formulovány tak, aby bylo zřejmé, jak se takový pojem vztahuje k limitům přípustného zásahu do prostředí.  Je ohrožování již nadlimitní činností? Poškozování již podle definice je. U znečišťování je to nejasné.
	Obdobně i II.11. - Ekologická újma - významná negativní změna může být způsobena pouze nadlimitním nebo jakýmkoli působením?
V květnu 2001 jsem vytýkal, že ekologická újma je v tomto návrhu prakticky stále stejně nedodělaná a disfunkční, jako v zákoně z roku 1992. Co s tím budou autoři dělat? Stačí jim stále pouhá proklamace? V této věci nedošlo v květnu 2002 k žádnému posunu.

	II.7 - BAT - poslední věta v březnu 2001: "při určování nejlepších dostupných technik je nutno věnovat zvláštní pozornost hlediskům obsaženým v příloze tohoto zákona" - kde ta příloha je?
	V květnu 2002 vypuštěna.
 
	II.11 - Prosazování - květen 2001: zamysleli se autoři nad situací, kdy orgán ochrany ŽP neprosazuje, ale v podstatě kapituluje? Co s tím? Je to docela časté. Bez nápravného mechanismu je to k ničemu. Což takhle na toto (mimo jiných) zaměřit vrchní státní dozor ve věcech ŽP?  Autoři jej ovšem vypustili z výčtu působností MŽP.
	Květen 2002 - beze změny.

III. Principy z verze březen 2001 se změnily v Základní zásady ve verzi z května 2002 - otázka: Jak se zajistí jejich závaznost pro tvorbu nových právních předpisů? Zůstává.

	III.4. - Vysoká úroveň ochrany životního prostředí - dotaz z května 2001: mají autoři vyargumentováno, pokud se jim namítne, že ochrana prostředí vychází z dobových představ únosnosti výdajů a omezení v zájmu ochrany?  Nebyl nijak zodpovězen ani řešen. Nejde totiž o "maximalizaci ochrany", ale o její dobovou "optimalizaci" či spíše pseudooptimalizaci, jež má svůj původ ve střetu sociálních zájmů a jeho výsledku..

	III.7. - jak zajistit uskutečnění integrované ochrany životního prostředí?  Pokud se toto nezajistí, jde o planou proklamaci - byť je dnes módní. Připomínka z května 2001 bez reakce.

	III.8 - Sdílená odpovědnost  se zdaleka nevyčerpává obecnou proklamací povinnosti, že "každý musí chránit prostředí". Její podstata je v tom, že odpovědnost sdílí v oblasti ŽP a zásahů do něj tři nejčastější partneři: veřejná správa + investoři, developeři a vůbec podnikatelé + dotčená a zainteresovaná veřejnost. To je  velmi podstatné,  ba principiální. Podmnožinou je tu i následující účast veřejnosti na ochraně prostředí.
	Jak v březnu 2001, tak i v květnu 2002 jde o pouhou obecnou proklamaci. Veřejnost zmíněna není.

	III.9. - Účast veřejnosti, to není jen účast na řízeních, ale šířeji: účast v rozhodovacích procesech!  Do sféry účasti veřejnosti nepatří přístup k informacím. Je předpokladem účasti, ale není ještě touto účastí. Přístup k informacím je tak stěžejní záležitostí, že by si zasloužil být  samostatným "principem" - již proto, že v oblasti ochrany prostředí je poněkud širší než jinde.
	Připomínka z května 2001 nebyla nijak řešena.

	V. - Posuzování vlivů na ŽP -  nebylo dále rozpracováno a tedy platí to, co bylo předloženo v březnu 2001. K tomu byly závažné výhrady, jež zde opakuji. Číslování odpovídá návrhu ve verzi z března 2001.
Tato část textu obsahuje patrně nejnebezpečnější pokus o demontáž práva životního prostředí, dokonce  i ve srovnání s novým zákonem č. 100/2001 Sb.
Autoři zjevně nadále trvají na vtělení EIA procedury do řízení před stavebním úřadem, případně před vodohospodářským orgánem (chyba se ovšem vloudila: vodohospodářská díla umisťuje obecný stavební úřad). Zapomínají ovšem na báňské úřady a stanovování dobývacích prostorů, jež je na úrovni územního rozhodnutí o využití území. Jako velmi nebezpečné vylepšení přidali oproti prosincové verzi integraci do řízení  podle zákona o ochraně přírody (zde zase zapomínají na kácení dřevin a jiná řízení, která s EIA nelze dost dobře "integrovat"). 
	Pouze pro formu a aby ustoupili opětovným připomínkám formulují vedle toho  zjevnou pseudoalternativu II., která vygumovává kompetence environmentálního rezortu pouze z 90%, nikoli úplně, jako alternativa I.
	Důvody integrace podle autorů jsou: zefektivnění, zpružnění, zlevnění. A já dodávám: a také omezení či výrazné oslabení účasti zástupců veřejnosti v územním či obdobných řízeních, pokud předtím probíhalo řízení podle předpisů o ochraně přírody a krajiny, s nímž se EIA sloučila.  
	Další výhodou má být využití dokumentace DÚR pro následné řízení i pro EIA. Ale to je dokumentace jinak určená, jinak stavěná, obsahově posunutá (jde v ní především o technické problémy). 
	Další důvody a přednosti na str. 15 vypočítávané jsou účelovými tvrzeními. Někde jde i o nesprávnosti: není pravdou, že dosud nebylo možno v následném správním řízení napadat nedostatky EIA. Bylo a dokonce na tom je založeno jedno výkladové stanovisko MŽP, týkající se možností a mezí přezkoumání vydaných stanovisek EIA. Stavební nebo jiný úřad musí i dnes přezkoumat náležitosti podkladového rozhodnutí. To je jeho povinností.
	Není pravdou, že takto má veřejnost posílené postavení v územním řízení. Již se připravuje nový správní řád, který chystá pojem účastníka jen pro určitou fázi řízení - a integrace EIA k jeho použití bude přímo navádět (zase půjde o zefektivnění, zpružnění, zlevnění). 
	Argumentace Aarhusem je zase účelová. Oddělení EIA od povolovacího řízení není ani v nejmenším v rozporu s úmluvou. Prostě v povolovacím řízení se veřejnost musí účastnit, jde-li o záměry určené úmluvou. V jednom integrovaném balíku s EIA to být nemusí. Do takových podrobností nejde ani úmluva, ani komunitární právo.
	Alternativa II je podivným kompromisem, který snad ani není myšlen vážně. Kdo si dá tu práci a srovná obsah přílohy č. 3 a č. 4 zákona č. 100/2001 Sb.  s obsahem § 3 vyhl.č. 132/1998 Sb. (náležitosti návrhu na vydání územního rozhodnutí), ten samozřejmě pochopí, že se tyto požadavky nekryjí a ostatně ani krýt nemohou - vždy jde o jinak orientovaný materiál s jiným záběrem problematiky.
O co především v případě EIA jde: pokud v minulosti bylo v prostředí autorů návrhu "zákona" tradováno, že "méně významné případy" EIA by mohly být integrovány do řízení před stavebním úřadem,  pak do prosince 2000 došlo k významnému posunu: posuzování vlivů na životní prostředí je plně integrováno v představách autorů do příslušných povolovacích řízení, tedy do řízení před stavebními úřady, vodohospodářskými  a báňskými úřady. Tyto úřady budou "příslušnými orgány" EIA a budou mít k ruce jakousi poradní komisi expertů, jež zpracuje na konci posuzování posudek. Tento posudek pak bude podkladem pro povolující rozhodnutí.  
MŽP nebo případně jiný orgán ochrany prostředí se omezí na jmenování expertů z řad odborníků z vysokých škol, z akademie věd, ze zástupců občanských sdružení  a obecně prospěšných společností. 
	Pokud jde o zásadní problém integrace EIA do územních a jiných obdobných řízení,  jeho nesporným důsledkem je převod procedury EIA pod stavební nebo jiný obdobný úřad. Tím rezort životního prostředí ztratí (po územním plánování v roce 1992) druhý a poslední nástroj průřezového, odborného charakteru, kterým může ovlivňovat zásahy v území. Je otázkou, zda autoři tohoto nevšedního vynálezu věří, že to bude přesto fungovat  nebo je jejich záměrem zformalizování a vykostření EIA, k němuž pak nevyhnutelně dojde. Každopádně zde máme jeden velmi názorný příklad: dosavadní vyhl. č. 131/1998 Sb. o územně plánovacích podkladech  stanovila stejně jako nová vyhláška č. 135/2001 Sb. povinnost  při projednávání územních plánů "vyhodnocení vlivů navrhovaného řešení na životní prostředí". Měli by se zajímat, jak to v praxi chodí. Dozvěděli by se, že v působnosti orgánu územního plánování jde o pouhou formalitu, jež se bez problémů naplní v textové i grafické části ÚPD a věc je bez rozruchu, bez nějakých zvlášť projednávaných variant vyřešena. 
	Přinejmenším v tomto směru tedy lze očekávat, že "nový zákon o životním prostředí bude klíčový pro další vývoj ochrany životního prostředí v České republice", jak napsala v průvodním dopise k verzi z března 2001 dr. Římanová.
	Nyní k jednotlivým dalším ustanovením úpravy EIA:

	V.2. - mělo být asi "zásahy do prostředí", nikoli do přírody.

	V.5. - aniž si to autoři uvědomili, stanovili zde pro obě varianty orgánem EIA stavební nebo obdobný úřad, nikoli orgán ochrany ŽP. Dále to popírají - pro variantu II připouštějí působnost orgánu ochrany prostředí, zde je to však dáno jinak a jednoznačně.

	V.6. - expertní komise nemůže být poradním, ale pracovním orgánem, který vypracuje posudek jako podklad pro finální rozhodnutí - to z něj musí převzít podmínky, případně zohlednit nesouhlasné stanovisko a záměr zamítnout (v tomto pojetí jde o logické řešení - přemýšlel o tom někdo?).

V.6. varianta I 1. nebo i  varianta II.1. - změny záměrů se budou projednávat pouze, pokud tyto změny mohou mít "významný negativní vliv" na  ŽP (tady se nám vrací pověstný Oblukův výklad č. 1/EIA/92). Zda tomu tak bude - o tom "rozhodne příslušný orgán" = většinou stavební či báňský úřad!

1.2.2. Perličkou, která ukazuje na míru praktických zkušeností autorů, je možnost, že oznamovatel sám v oznámení z pilnosti uvede, že vlivy jím navrhovaného záměru jsou srovnatelné s vlivy záměrů uvedených v přílohách zákona (tedy nadlimitních či fakultativně projednatelných záměrů).  
Oznamovatel ovšem daleko častěji  určí kapacitu stavby či rozsah zásahu těsně pod limit, aby EIA unikl. Děje se to dnes běžně. Nebo se stavba rozdělí na několik účelových etap, jež se vydávají za samostatné zásahy.

	1.2.3. Je jistě racionální  určit, že v některých územích se vzhledem k jejich stavu budou posuzovat i stavby jinak podlimitní. Taková území a okruh zde posuzovaných staveb by měl určit zákon.  Kraje by měly tyto věci jen upřesňovat, nikoli určovat. Není to tak složité: všechny průmyslové oblasti  +  krajská města  +  hl. m. Praha…

I.3. Zjišťovací řízení povede zpravidla stavební úřad a bude rozhodovat, zda vůbec, a pokud ano - v jakém rozsahu se EIA provede. Zjišťovací řízení se provede vždy.

	I.4 - Posudek zároveň nahrazuje vyjádření dotčených orgánů státní správy (DOSS) v oblasti ochrany ŽP. V představách autorů tedy poradní komise svým podkladem pro rozhodnutí (a nikde není  řečeno, že pokladem  závazným, ba právě naopak - spíše jen doporučujícím) nahradí závazná stanoviska DOSS! To je výrazný ústup od dosavadní praxe zakotvené v § 126 odst. 1 stavebního zákona (tj. že stavební úřad rozhoduje pouze v dohodě nebo se souhlasem DOSS). Komise v posudku pouze "navrhne" podmínky a doporučení pro další přípravu a realizaci záměru.
Poradní komise může před příslušným orgánem EIA  "poukázat na  nedostatky" předložené dokumentace. Na základě toho může (ale nemusí) příslušný orgán stanovit, že je třeba dokumentaci  změnit nebo doplnit. Jde o jeho úplně volnou úvahu, jež se neděje podle správního řádu. Jakpak to asi u takového stavebního úřadu dopadne? Autoři nechť hádají.

	I.5. V rozhodnutí má stavební nebo obdobný úřad provést "vypořádání" s připomínkami veřejnosti, stanovisky dotčených orgánů a uvést, proč zvolil tu určitou variantu. Má "stanovit podle posudku komise podmínky pro realizaci záměru". Opět nejde o jednoznačnou formulaci, že zapracuje podmínky do rozhodnutí.  Co víc, jaksi automaticky se předpokládá, že záměr bude s podmínkami odsouhlasen. Není uvažováno, že by komise vydala záporné stanovisko a na jeho základě směl stavební úřad záměr jedině zamítnout.

	I.7 - Český úřad ochrany životního prostředí je hybridní útvar, zčásti vykonávající státní správu, zčásti expertně podporující její výkon. 

II.2 - Pokud jde o strategickou EIA, tedy SEIA, koncepce, politiky, plány či programy se budou posuzovat, "pokud  mohou mít významný vliv na životní prostředí", patrně tedy nikoli automaticky. V proceduře SEIA bude mít klíčovou pozici orgán - předkladatel. Stanovisko bude vydávat MŽP, na úrovni krajů pak jakási "rada pro udržitelný rozvoj" při vládě a v případě obecních koncepcí pak "rada pro udržitelný rozvoj" kraje.
	"Tato pravidla se nevztahují na zpracování územně plánovací dokumentace, pokud posouzení vlivů na životní prostředí upravuje zákon o územním plánování". Takže zde stačí pouze formální posouzení v režimu prováděcí vyhlášky č. 135/2001 Sb., jak jsme si již výše ukázali.

Co je tedy nutno návrhu ve stěžejní  oblasti EIA především vytknout:

1. Zásadní vadou postupu je zcela chatrná, ve skutečnosti spíše jen zdánlivá "analýza" stávající právní úpravy. Základem pro formulaci návrhu budoucího předpisu je důkladná  znalost fungování stávající právní úpravy, jejích silných stránek (jež nutno převzít a rozvíjet) a jejích slabin (jež nutno odstranit). 

2. Opominuta je zcela v praxi se projevující skutečnost, že stavební úřady patří do rezortu MMR (ústředního orgánu ve věcech regionální politiky, regionální podpory podnikání, investiční politiky a cestovního ruchu a vedle toho i pro územní plánování a stavební řád), jež je metodicky řídí a řeší i některá odvolání zřetelně ve smyslu kompetencí MMR - zajišťovat regionální rozvoj, podporovat podnikatelské aktivity. (Obdobně pak vodohospodářské orgány jsou pod vlivem Ministerstva zemědělství.) Jde o výrazně exploatační přístup k prostředí. Je nutno stavět, expandovat. Obdobně i báňské úřady jsou tu naprosto nezakrytě proto, aby zprůchodňovaly těžební zásahy v území. V horním i stavebním zákoně jsou samozřejmě na předním místě (v § 1) zmíněny potřeby ochrany prostředí a péče o ně, ale to jsou nezbytné  proklamace, jež nejsou naplňovány prakticky nikdy z vůle těchto úřadů. Pokud jsou naplněny, pak díky tlaku dotčených orgánů či občanské veřejnosti. 
Kdo toto nechápe, ten by se neměl pouštět do nebezpečných spekulací s předáním EIA do agendy stavebních či jiných obdobně zaměřených úřadů. Snad je to  podivná směs  školometského a naivního lpění na liteře místo poznání reálného fungování právních norem v kombinaci se vcelku pochopitelnými záměry stavební lobby, jinak si nelze vysvětlit vážně míněný návrh přesunout EIA plně do kompetence stavebního či báňského úřadu. Ten si o všem v oblasti vlivů na ŽP rozhodne. Nevadí, že nemá environmentální kompetence ani kvalifikaci a ani zájem. Tím dojde k úplné formalizaci EIA. Vždy pochopitelně převáží zájmy na uskutečnění záměru - ostatně stavební úřady jsou zpravidla s velkými investory (a báňské úřady pak s těžaři)   v natolik důvěrných vztazích, že to ani jinak dopadat nemůže. Ze dvou protichůdných zájmů: na exploataci prostředí a jeho ochraně - vždy zvítězí spolehlivě ten prvý. Jako na ministerstvu lesního, vodního hospodářství a dřevozpracujícího průmyslu v 80. letech měly vždy navrch ukazatele plnění plánu dřevozpracujícího průmyslu nad pěstováním a ochranou lesa.
V návrhu je destrukce  EIA dovedena do dokonalosti. Nic důslednějšího snad nelze při zachování další zdánlivé existence EIA vymyslet. Je s podivem,  že tuto exekuci připravují nikoli MMR, nikoli MPO, nikoli velcí investoři, ale naší přední "teoretici" práva životního prostředí, lidé s vědeckými hodnostmi.
Prosazované řešení je stejně absurdní, jako kdyby se přišlo s návrhem sloučit obžalobu a obhajobu v trestním procesu.  Takové sloučení bylo skutečností v inkvizičním procesu (kde soudce byl zároveň obhájcem i žalobcem). Šlo o hrubě se neosvědčivší řešení, takže novověk přišel s přísným oddělením procesně odlišných či dokonce protichůdných rolí.
Jedinou šancí na další přijatelné fungování EIA je svěření různých potenciálně protichůdných zájmů  různým úřadům, institucionální oddělení zájmu na exploataci a zájmu na ochraně. Tyto zájmy se pak v rámci právem předepsaných procesů konfrontují a výslednicí je pak zpravidla dobově víceméně přijatelné řešením. 

3. Naprosto obdobné to je v případě územních plánů. Autoři návrhu zcela akceptují, že  posuzování vlivů bude v režimu stavebního či jiného obdobného zákona. Jak to funguje již nyní,  se mohou v praxi přesvědčit. 

4. Posudek EIA (který má doporučující a interní charakter a je vydáván pouhou poradní komisí expertů při příslušném orgánu EIA) nemůže jako neplnohodnotný podklad nahrazovat souhlasy, vyjádření, stanoviska dotčených správních úřadů, protože by šlo o pronikavou nepřímou novelu zvláštních zákonů, jež dotčeným orgánům svěřují ochranu veřejného zájmu v tom kterém směru. Bylo by odstraněno stěžejní pravidlo obsažené v § 126 odst. 1 stavebního zákona. Šlo by o legislativní nekulturnost hodnou let padesátých.  

5. Je ztěží uvěřitelné, že environmentální právníci mohou přijít s něčím takovým. Ještě horší je, že si takto MŽP platí a dokonce pochvaluje (viz výše citovaná dr. Římanová) demontáž svých kompetencí. Spolu s literárním klasikem lze uzavřít: neuvěřitelné se stalo skutkem!

	VII. - Povolování - odkaz na sněmovnou zamítnutý návrh nového správního řádu je nutno vypustit.

	Integrované povolení není dále rozpracováno a platí tedy návrh z března 2001. K tomu jsem měl tyto výhrady (číslování podle návrhu z března 2001): 
Není řešena závaznost vyjádření DOSS. Vyjádření těch DOSS, jejichž stanoviska integrované povolení nahrazuje, musí být pro rozhodující orgán závazná, jinak jde o destrukci stěžejního pravidla obsaženého v § 126 odst. 1 stavebního zákona. 
	Bod 19. - ČÚOŽP - nový správní úřad na ústřední úrovni - vynikající nápad! Pokud  si věc vyžaduje koncentraci expertů, tak zřídíme nový úřad! A pak se budeme divit, že máme další palác plný úředníků, nikoli expertů.
	VII.4 - zde se naznačuje, že méně závažné případy budou projednávány zjednodušeným - unifikovaným způsobem. Je nutno požadovat určení kritérií výběru "méně závažných případů" a také pravidel zjednodušené procedury.  Jinak nelze posoudit.

	VIII. - Prosazování a odpovědnost 

	VIII.4.3. - sankce - lhůty k uložení sankcí jsou neúměrně krátké. Autoři zjevně neznají vleklá soudní řízení, jejichž prostřednictvím viníci unikají postihu. Navrhuji subjektivní lhůtu 2 roky a objektivní 5 let.
	Připomínka z května 2001 zůstala bez reakce a proto je zde opakována.

VIII. 5. Odpovědnost za ekologickou újmu  - je nutno vzít si konečně příklad z nefungujících ustanovení stávajícího zákona o životním prostředí a prosadit schválení předpisu, podle něhož by bylo možno ekologickou újmu identifikovat a kvantifikovat. Jinak je to celé k ničemu. Jde o jeden z nejvýraznějších a dlouholetých dluhů našich "teoretiků". 

	IX. Správní tribunály -  Jde o nesystémové řešení - přidává se další struktura do již tak komplikovaného státního soustrojí. Zde systém správních tribunálů, rezortně omezených a nevyčleněných  ze struktury výkonné moci.
Bude zde výrazná tendence k rezortismu a  k silnému vlivu výkonného aparátu. Soudce jmenuje ministr spravedlnosti, tedy výkonná moc. Komisaře si určí zastupitelstvo kraje. Vliv výkonné moci a politikaření na krajích bude velmi silný.
Vznikne tlak, aby si i jiné rezorty budovaly obdobné hybridní orgány. 
Tento návrh může být vhodnou a vítanou záminkou k odbourání soudního  přezkumu zákonnosti.  Tento návrh je rovněž záminkou k odbourání  odvolacího řízení a opravný prostředek pak bude podáván k tribunálu - dojde ke ztrátě jedné instance.
Podstatné je, že autoři neberou v úvahu fakt, že naprostá většina sporných zásahů do prostředí je činěna finálními správními rozhodnutími stavebních úřadů nebo jiných obdobných orgánů (báňské úřady). 
Návrh se zjevně inspiroval již sněmovnou zamítnutým správním řádem a částečně i úpravou správního soudnictví.
16.6.-7. - není vůbec jasné, proč je iniciativně stanoveno pro "spolky" (správně:  občanská sdružení) a pro občany tolik zbytečných a neodůvodněných restriktivních podmínek. Jde o nesmysl a další výmysly ve stejném duchu, jako v minulé verzi návrhu. Nyní se tyto restrikce rozšířily navíc na občany.
20. - lhůta 15 dní je neúměrně krátká. Prokazatelná vědomost o vydání rozhodnutí (bod 20.4.) je opsána ze zamítnutého  návrhu správního řádu - jde o zcela nepřijatelné ustanovení.
Novum oproti soudnímu přezkumu je možnost tribunálu měnit přezkoumávané rozhodnutí. Jde o hybridní konstrukci, cosi  mezi řádným opravným prostředkem a soudním přezkumem.
Rozhodnutí tribunálu by měla být přezkoumatelná správním soudem. Jinak půjde o čistou úřednickou zvůli v režii vedení kraje a výkonné moci státu.

X. - veřejnoprávní smlouvy v ochraně ŽP - jde o poměrně rizikový nástroj, u kterého bude na straně investorů či podnikatelů i na straně úřednictva zřetelná tendence vzájemnou smlouvu, do jejíhož uzavírání nemůže  veřejnost ani  třetí osoby a dotčené subjekty  mluvit, zneužít k tomu, aby se obešlo problémové správní řízení a věc se potichu zařídila, zpravidla ku prospěchu investora. Proto zde musí být pojistky a přezkumné mechanismy, pomocí kterých bude možno takové švindlsmlouvy obcházející zákon  přezkoumávat a  rušit, a to i na návrh někoho jiného, než je strana smlouvy (k tomu viz nedostatečná úprava v bodech X.33. a násl.).
Mělo by jít v případě požadavků na ochranu prostředí výhradně o případy dobrovolného zpřísňování ochrany nad zákonné požadavky. Tlak na změkčování podmínek zde bude mimořádný.
	Tyto smlouvy jsou vždy stanovením efektu pro obě strany. Jaký efekt může nabídnout státní správa v případě, že se podnikatel zaváži k nadstandardnímu plnění  (přísnějších) limitů? Nebude to prominutí jiných právních povinností nebo jejich  změkčení?

	XI. Systém řízení organizací a auditu
	Není jasné, co z toho budou podnikatelské subjekty mít, když k systému dobrovolně přistoupí.

	XII. Přístup k informacím - stávající zákon  je opsán spolu s některými formulacemi z navrhované směrnice, a to zjevně bez hlubší analýzy toho, jak stávající zákon opravdu reálně funguje a kde jsou jeho slabiny. A ty slabiny zde opravdu jsou. Např. otázka přístupnosti správních spisů a vztahu ke správnímu řádu, úředníky s oblibou desinterpretovaná. Ale o tom patrně řešitelé nevědí. Proto v březnu 2001 i nyní chybí  výslovné ustanovení o specialitě ve vztahu ke správnímu řádu (patřilo by do bodu 17.).
	Problematické je řešení případu nečinnosti orgánu. Místo postojů  "odborníků z EU", kterým se nelíbí presumpce zamítavého rozhodnutí v případě nečinnosti (fungují v jiném právním i politickém prostředí) je nutno spíše studovat praktické zkušenosti se stávající úpravou.  Navrhované řešení nabourává dosavadní konstrukci a bude způsobovat byrokratické průtahy.   Přes připomínku z května 2001 je řešení věci beze změny.

	XIV. - Ekonomické nástroje - zpoplatnění je velice zjednodušené. Ve speciálních složkových úpravách  je to jinak. Je otázkou, zda takovouto obecnou proklamaci vůbec navrhovat.
	9. Obchodovatelná emisní povolení -  má jít o průlom do závaznosti emisních limitů? Jak to bude fungovat? Jak to lze spolehlivě kontrolovat?

		XIV. - Veřejná správa 
      Vynález autorizovaných osob vykonávajících státní správu není originální (viz návrh nového stavebního zákona). Mělo by být jasně řečeno, že jde o  osoby provádějící expertní činnosti (měření, vypracování dokumentace apod.), nikoli rozhodovací činnost.
	Český úřad ochrany ŽP je jakýmsi dalším "menším" ministerstvem, které je napůl expertní institucí, napůl úřadem. Odůvodnění potřebou expertního zázemí a zbavení MŽP přemíry operativního rozhodování zní racionálně. Výsledkem však bude, že pokud bude mít ČÚŽP mít povahu úřadu, pak se v něm nakonec místo expertů vyselektují opravdoví úředníci.  A aparát MŽP nezeštíhlí, ani náhodou. 

Zvláštní část

	Jde vlastně o výtah z platných předpisů.  Kdybych vzal separátky, které jsem si pro potřeby výuky sestavil jako výtahy z předpisů a sestavil je za sebou, asi by to bylo v podstatě totéž, možní o dost obšírnější, než je návrh.

	Chybí mi absence demokratizujících prvků, jež by měla být začleněna ve všech oblastech zvláštní úpravy (zejména účast dotčené veřejnosti nebo jejích reprezentantů v rozhodovacích procesech).

	Zvláštní část by na rozdíl od obecné a značně proklamativní části měla být  skutečnou podstatou a těžištěm právní úpravy. Jde o nesmírný úkol, k němuž lze přistoupit dvěma způsoby:

-	prostě sesypat stávající složkové úpravy bez velkých změn  a tvářit se, že je to hotové. I v tomto případě je nutno zesouladnit terminologii, logickou strukturu celku. Jde o povrchní řešení.

-    nebo provést opravdovou analýzu složkových úprav zejména z toho nejobtížnějšího 
      hlediska: jak úprava reálně funguje, co je nezbytné  změnit  a proč. Tudy by mohla 
      vést cesta k podstatnému řešení věci. 

Podle zkušeností s odbytou analýzou stávajících předpisů mám však značné obavy, že po heslovitém výtahu ze stávajících složkových zákonů (a zárodek zvláštní části není zatím ničím jiným) bude následovat cesta  nejmenšího odporu, tedy povrchní pokus o sestavení složkových úprav za sebou, bez hlubší analýzy. Fakt, že nebyla provedena, se vymstí především nyní - při pokusech o formulaci zvláštní části kodexu.

_____________________________________

Závěr a doporučení

	Autor si nedělá nejmenší iluze o tom, jak oponentní řízení skončí a že se  bude pokračovat dále, až k hořkému konci. Pouze doufá, že půjde o hořký konec projektu, nikoli o další výrazné oslabení ochrany životního prostředí v této zemi a destrukci řady právních nástrojů této ochrany. 
	Další pokračování projektu ovšem může mít i pozitivní smysl. Pokud by se cílem dalšího usilování stalo místo  doktrinálního cíle kodifikovat právo životního prostředí za každou cenu spíše opravdu důkladné analyzování  stávajícího stavu práva ŽP u nás (pro řešitele pro jistotu připojuji vysvětlivku: nešlo by zdaleka jen o popis a  rozebírání textů, ale  především o analýzu skutečného fungování stávajících právních norem v soudobé české realitě).  Od takové analýzy by bylo možno vyjít k formulaci návrhů obsahových změn stávající úpravy a jejich oponování. Teprve pak by bylo možno uvažovat o tom, zda a které instituty práva ŽP integrovat, jaké postupné kroky a priority při tomto vývoji volit. Integrace právního odvětví je evoluční, postupný  proces. Teprve pak by bylo možno přistoupit odpovědně k pokusu formulovat zvláštní část kodexu.
Ovšem takto redefinovaný projekt by musel zahrnout i  další nesmírně důležité otázky. Je známou skutečností, že podstatné zásahy do prostředí se odsouhlasují, umisťují a povolují v režimu zákona stavebního, horního a některých dalších předpisů mimo úzce chápané právo ŽP. V nynější době jde o stanovení pravidel pro tyto rozhodovací procesy - připravují se nový správní řád, nové předpisy o vyvlastnění, nový kodex stavebního práva. I sem by musela být zaměřena pozornost řešitelů redefinovaného projektu. Jde o sféru, kde by bylo možno analýzami návrhů v legislativním procesu a návrhy připomínek či žádoucích variant podporovat MŽP jako účastníka tohoto procesu a inspirovat i zainteresovanou veřejnost  k prosazování žádoucích řešení. Dosud se zde MŽP chová stejně jako v jiných případech účasti v projednávání předloh a těmto návrhům zdaleka není věnována taková pozornost, jakou si pro svůj nejen všeobecný, ale i environmentální význam zasluhují a vyžadují. V případě návrhu správního řádu hanebně selhalo a  jediným úředníkem, který ve vládě proti zhoubnému a nedemokratickému návrhu bojoval, byl zmocněnec pro lidská práva dr. Jařab. Naštěstí následně parlament předlohu smetl, dokonce dvakrát po sobě. 
	Lze říci, že v přelomové době, kdy se redefinují stěžejní právní pravidla, je ztrátou času umíněně sepisovat jakýsi pracovní návrh kodifikace.  V tomto dobovém kontextu je podle mého soudu hlavní slabina dosavadního projektu i přímo jeho škodlivost. Nevyhnutelně totiž váže síly i kapacitu řady právníků na něco, co může být z větší části k ničemu, pokud  budou neúspěšné snahy o kvalitní správní řád, stavební zákon či zákon o správním soudnictví. 

	Pro případ redefinice pojetí a cílů projektu v naznačeném smyslu jsem toho názoru, že by projekt měl pokračovat a mohl by sehrát v této důležité době mimořádně významnou, ba klíčovou  úlohu. 

24.6. 2002									Petr Kužvart