Posudek k zákonu o životním prostředí - pracovnímu návrhu věcného záměru - květen 2002

Obecně k návrhu 

Již v posudku z počátku května 2001  k verzi z března 2001 jsem podal řadu výhrad a připomínek. Pokud jde o "Analýzu práva životního prostředí ČR" a "Analýzu zákonů o životním prostředí vybraných evropských států", není třeba na tehdejších výhradách nic měnit, protože tyto podklady nebyly nijak dopracovány.

Z dalšího textu tehdejšího posudku neztratily aktualitu ani následující výhrady: 

Projekt má být řešen v rozpětí let 2000 - 2002. V této době ale  probíhá proces přibližování EU, tedy i vlna nezbytných novelizací. Po tomto období  je možno očekávat několikaleté údobí vychytávání dysfunkcí  a praktických problémů, jež po rozsáhlejší legislativní činnosti  pravidelně nastávají. Až poté, tak po polovině desetiletí, je možno  právní úpravu předpokládat v poněkud stabilizovaném a funkčně ověřeném  stavu. Tehdy by bylo možno uvažovat o tom, že se fungující právní  konstrukce přeskupí a systematicky seřadí do nové, třeba i kodexové formy.  
V tuto chvíli prokazatelně  chybí základní objektivní předpoklady pro vytváření kodexu. Je příliš brzo.  Pokud bychom se nesnažili vstoupit do EU, byla by samozřejmě situace jiná. Ale psát dnes naléhavě nutné dílčí novelizace složkových zákonů, jež se tak mají dostat do souladu s komunitárním právem (a u nichž při nejlepší vůli nevíme, jak budou v praxi fungovat) a vedle toho se vážně pokoušet o kodifikaci něčeho dosud nezralého  a nestabilizovaného, co prodělává výrazné a dramatické změny - to je  prostě chyba, která se nemůže nevymstít.  

Problém je i v tom, že řešitelský tým je složen hlavně z pedagogů, nikoli z praktiků. Tito lidé nemohou zpravidla díky odlišné vlastní zkušenosti vytipovat  ty věci, na kterých je nutno za každou cenu trvat. Zpravidla neznají jejich skutečný dosah a dopad v praxi, praktický život práva ŽP nemohou znát jinak nežli útržkovitě.  Jsou proto náchylní přijímat a zpracovávat i podněty restriktivního či dokonce destruktivního charakteru.

Další výhrada: obrovské riziko v rámci legislativního procesu  - nebezpečí vykostření a demontáže práva ŽP - pozměňovacími návrhy a tlakem ekonomických rezortů, postupným sjednáváním kompromisů, jak jsme viděli názorně u posledních zákonů, jež prošly nedávno poslaneckou sněmovnou. K demontáži obludných rozměrů může dojít projednáním jedné jediné předlohy - Kodexu - v exekutivě státu a posléze v Parlamentě. Návrh vypuštěný do legislativního procesu se bohužel i dnes stává neřiditelnou střelou. Nevíme a nemůžeme vědět, jak dopadne. Zda to bude zlý, ale ještě přijatelný kompromis, nebo katastrofa.V budoucnu to může být  spíše ještě horší. V podstatném ohrožení se pak ocitnou demokratizační prvky práva ŽP (účast reprezentantů veřejnosti v řízení, přístup k informacím). A tak se může stát, že i za pomoci  autorů tohoto návrhu bude např. účast veřejnosti převedena z forem přímých (plnoprávné účastenství reprezentantů veřejnosti) na formy ryze konzultativní, jak je tomu dnes v územně plánovacím procesu. Zástupci veřejnosti mohou být diváky. Mohou se i vyjádřit k věci. Ale výsledek je pevně v rukou úřednicko-technokratického aparátu. Bude to vypadat jako pokrok (správní řízení se otevírají veřejnosti), ale ve skutečnosti půjde o vytlačení veřejnosti z reálné účasti na rozhodování do role spíše pasivních pozorovatelů a komentátorů dění.
Podstatné je, že kodexová forma je  zvenčí vnesený zlepšovák, který praxe víceméně nepotřebuje. Lze  argumentovat větší přehledností, ovšem i kodex bude muset mít pod sebou řadu prováděcích předpisů, obsahujících praktické detaily. Kdykoli bude některá jeho součást novelizována, bude nebezpečí vnášení nejrůznějších poslaneckých a lobbistických "zlepšováků" do celku. 
Přehledné to bude jen na první pohled. Při praktickém použití se člověk rychle dostane do změti podzákonných předpisů a také nekonečných dílčích novelizací rozsáhlého předpisu.
Jde víceméně o dokrinální záležitost: integrace je lepší než  pluralita předpisů. Obecně to je jistě pravda, ale v naší společenské a  politické situaci jsou poměry podstatně složitější a nelze na ně roubovat přímočaré schematické poučky. Tady se může neznalost reálného právního a společenského kontextu dost vymstít. 
	Kodex - to zní přitažlivě. Pokud by ale mělo dojít k prosazení kodexové formy v nezralé situaci,  kdy je právní úprava dosud destabilizovaná řadou politických a institucionálních změn, dopadne taková snaha o zjednodušení a zpřehlednění právní úpravy  právě naopak. Příkladem a výstrahou budiž obchodní zákoník, přijatý v závěru roku 1991, tedy na počátku majetkové a  tržní transformace, bez zkušeností a v době velkých právních přeměn, jež byly v běhu. Následovala změť nejrůznějších dílčích a dolaďujících novelizací, takže se tento zákoník stal uživatelsky velmi nepřívětivým a těžko použitelným.

Naší přednostní povinností je výsledky ekologické legislativní vlny z  počátku 90. let  bránit před likvidací - jdou daleko za naše  dnešní legislativně-politické možnosti!  Jakkoli jsou zákony z počátku 90. let nedokonalé, varuji před unáhleným  pokusem je plošně nahradit.  Pokud novelizovat nebo psát nové předpisy, pak dílčím způsobem, aby případnou prohrou došlo k destrukci pouze určité dílčí konstrukce, nikoli hned celé budovy. A pokud si někdo myslí, že snad bude líp, pak ujišťuji, že spíše opak je pravdou. Budoucí vlády nám to názorně předvedou. Ovšem o tom koordinátoři a skuteční autoři projektu vůbec nepřemýšlejí. Oni vycházejí  z přesvědčení, že tu máme právní stát a můžeme opisovat ze západních zemí bez rizika.  Neznajíce bídu naší každodenní reality, posunují právo životního prostředí směrem   k pasti, jež může v nejnevhodnějším okamžiku sklapnout. A my budeme nuceni ustoupit daleko za léta 1990 - 1992, kdy se dnešní právo ŽP tvořilo.

Dále je nutno zdůraznit, že k případné finální integraci právní úpravy se musí dojít evoluční cestou, kdy se postupně na nižších úrovních budou integrovat ty právní instituty, jež se k takovému kroku přímo nabízejí  (např. ekonomické nástroje či sankce). Umělé, od potřeb praxe odtržené urychlování procesu vývoje se nemusí vyplatit.

	Hlavní řešitelé již přes deset let stále znovu (již potřetí) začínají obecnou částí - a pak končí. To není náhoda. Pochopitelně se obecná část dá lépe či hůře zkompilovat  a je možno ji dát dohromady poměrně snadno. Se zvláštní částí je tomu jinak: tam jde o kolosální úkol sjednocení logiky a pojmosloví řady dosud dílčích úprav, navíc úprav, jež se stále znovu předělávají a novelizují, dosud se hledá jejich ustálená podoba. Něco takového je téměř nemožné, pokud nechceme riskovat zhoršení situace, místo jejího zlepšení.
	
K jednotlivým ustanovením

	II.7., II.8.-10. - nově zde namítám, že všechny definice ohrožování, poškozování a znečišťování a také únosného zatížení území musí být formulovány tak, aby bylo zřejmé, jak se takový pojem vztahuje k limitům přípustného zásahu do prostředí.  Je ohrožování již nadlimitní činností? Poškozování již podle definice je. U znečišťování je to nejasné.
	Obdobně i II.11. - Ekologická újma - významná negativní změna může být způsobena pouze nadlimitním nebo jakýmkoli působením?
V květnu 2001 jsem vytýkal, že ekologická újma je v tomto návrhu prakticky stále stejně nedodělaná a disfunkční, jako v zákoně z roku 1992. Co s tím budou autoři dělat? Stačí jim stále pouhá proklamace? V této věci nedošlo v květnu 2002 k žádnému posunu.

III. Principy z verze březen 2001 se změnily v Základní zásady ve verzi z května 2002 - otázka: Jak se zajistí jejich závaznost pro tvorbu nových právních předpisů? Zůstává.

	III.4. - Vysoká úroveň ochrany životního prostředí - dotaz z května 2001: mají autoři vyargumentováno, pokud se jim namítne, že ochrana prostředí vychází z dobových představ únosnosti výdajů a omezení v zájmu ochrany?  Nebyl nijak zodpovězen ani řešen. Nejde totiž o "maximalizaci ochrany", ale o její dobovou "optimalizaci" či spíše pseudooptimalizaci, jež má svůj původ ve střetu sociálních zájmů a jeho výsledku..

	III.8 - Sdílená odpovědnost  se zdaleka nevyčerpává obecnou proklamací povinnosti, že "každý musí chránit prostředí". Její podstata je v tom, že odpovědnost sdílí v oblasti ŽP a zásahů do něj tři nejčastější partneři: veřejná správa + investoři, developeři a vůbec podnikatelé + dotčená a zainteresovaná veřejnost. To je  velmi podstatné,  ba principiální. Podmnožinou je tu i následující účast veřejnosti na ochraně prostředí.
	Jak v březnu 2001, tak i v květnu 2002 jde o pouhou obecnou proklamaci. Veřejnost zmíněna není.

	III.9. - Účast veřejnosti, to není jen účast na řízeních, ale šířeji: účast v rozhodovacích procesech!  Do sféry účasti veřejnosti nepatří přístup k informacím. Je předpokladem účasti, ale není ještě touto účastí. Přístup k informacím je tak stěžejní záležitostí, že by si zasloužil být  samostatným "principem" - již proto, že v oblasti ochrany prostředí je poněkud širší než jinde.
	Připomínka z května 2001 nebyla nijak řešena.

VIII. 5. Odpovědnost za ekologickou újmu  - je nutno vzít si konečně příklad z nefungujících ustanovení stávajícího zákona o životním prostředí a prosadit schválení předpisu, podle něhož by bylo možno ekologickou újmu identifikovat a kvantifikovat. Jinak je to celé k ničemu. Jde o jeden z nejvýraznějších a dlouholetých dluhů našich "teoretiků". 

	IX. Správní tribunály -  Jde o nesystémové řešení - přidává se další struktura do již tak komplikovaného státního soustrojí. Zde systém správních tribunálů, rezortně omezených a nevyčleněných  ze struktury výkonné moci.
Bude zde výrazná tendence k rezortismu a  k silnému vlivu výkonného aparátu. Soudce jmenuje ministr spravedlnosti, tedy výkonná moc. Komisaře si určí zastupitelstvo kraje. Vliv výkonné moci a politikaření na krajích bude velmi silný.
Vznikne tlak, aby si i jiné rezorty budovaly obdobné hybridní orgány. 
Tento návrh může být vhodnou a vítanou záminkou k odbourání soudního  přezkumu zákonnosti.  Tento návrh je rovněž záminkou k odbourání  odvolacího řízení a opravný prostředek pak bude podáván k tribunálu - dojde ke ztrátě jedné instance.
Podstatné je, že autoři neberou v úvahu fakt, že naprostá většina sporných zásahů do prostředí je činěna finálními správními rozhodnutími stavebních úřadů nebo jiných obdobných orgánů (báňské úřady). 
Návrh se zjevně inspiroval již sněmovnou zamítnutým správním řádem a částečně i úpravou správního soudnictví.
16.6.-7. - není vůbec jasné, proč je iniciativně stanoveno pro "spolky" (správně:  občanská sdružení) a pro občany tolik zbytečných a neodůvodněných restriktivních podmínek. Jde o nesmysl a další výmysly ve stejném duchu, jako v minulé verzi návrhu. Nyní se tyto restrikce rozšířily navíc na občany.
20. - lhůta 15 dní je neúměrně krátká. Prokazatelná vědomost o vydání rozhodnutí (bod 20.4.) je opsána ze zamítnutého  návrhu správního řádu - jde o zcela nepřijatelné ustanovení.
Novum oproti soudnímu přezkumu je možnost tribunálu měnit přezkoumávané rozhodnutí. Jde o hybridní konstrukci, cosi  mezi řádným opravným prostředkem a soudním přezkumem.
Rozhodnutí tribunálu by měla být přezkoumatelná správním soudem. Jinak půjde o čistou úřednickou zvůli v režii vedení kraje a výkonné moci státu.

X. - veřejnoprávní smlouvy v ochraně ŽP - jde o poměrně rizikový nástroj, u kterého bude na straně investorů či podnikatelů i na straně úřednictva zřetelná tendence vzájemnou smlouvu, do jejíhož uzavírání nemůže  veřejnost ani  třetí osoby a dotčené subjekty  mluvit, zneužít k tomu, aby se obešlo problémové správní řízení a věc se potichu zařídila, zpravidla ku prospěchu investora. Proto zde musí být pojistky a přezkumné mechanismy, pomocí kterých bude možno takové švindlsmlouvy obcházející zákon  přezkoumávat a  rušit, a to i na návrh někoho jiného, než je strana smlouvy (k tomu viz nedostatečná úprava v bodech X.33. a násl.).
Mělo by jít v případě požadavků na ochranu prostředí výhradně o případy dobrovolného zpřísňování ochrany nad zákonné požadavky. Tlak na změkčování podmínek zde bude mimořádný.
	Tyto smlouvy jsou vždy stanovením efektu pro obě strany. Jaký efekt může nabídnout státní správa v případě, že se podnikatel zaváži k nadstandardnímu plnění  (přísnějších) limitů? Nebude to prominutí jiných právních povinností nebo jejich  změkčení?

	XI. Systém řízení organizací a auditu
	Není jasné, co z toho budou podnikatelské subjekty mít, když k systému dobrovolně přistoupí.

	XII. Přístup k informacím - stávající zákon  je opsán spolu s některými formulacemi z navrhované směrnice, a to zjevně bez hlubší analýzy toho, jak stávající zákon opravdu reálně funguje a kde jsou jeho slabiny. A ty slabiny zde opravdu jsou. Např. otázka přístupnosti správních spisů a vztahu ke správnímu řádu, úředníky s oblibou desinterpretovaná. Ale o tom patrně řešitelé nevědí. Proto v březnu 2001 i nyní chybí  výslovné ustanovení o specialitě ve vztahu ke správnímu řádu (patřilo by do bodu 17.).
	Problematické je řešení případu nečinnosti orgánu. Místo postojů  "odborníků z EU", kterým se nelíbí presumpce zamítavého rozhodnutí v případě nečinnosti (fungují v jiném právním i politickém prostředí) je nutno spíše studovat praktické zkušenosti se stávající úpravou.  Navrhované řešení nabourává dosavadní konstrukci a bude způsobovat byrokratické průtahy.   Přes připomínku z května 2001 je řešení věci beze změny.

	XIV. - Ekonomické nástroje - zpoplatnění je velice zjednodušené. Ve speciálních složkových úpravách  je to jinak. Je otázkou, zda takovouto obecnou proklamaci vůbec navrhovat.
	9. Obchodovatelná emisní povolení -  má jít o průlom do závaznosti emisních limitů? Jak to bude fungovat? Jak to lze spolehlivě kontrolovat?

		XIV. - Veřejná správa 
      Vynález autorizovaných osob vykonávajících státní správu není originální (viz návrh nového stavebního zákona). Mělo by být jasně řečeno, že jde o  osoby provádějící expertní činnosti (měření, vypracování dokumentace apod.), nikoli rozhodovací činnost.
	Český úřad ochrany ŽP je jakýmsi dalším "menším" ministerstvem, které je napůl expertní institucí, napůl úřadem. Odůvodnění potřebou expertního zázemí a zbavení MŽP přemíry operativního rozhodování zní racionálně. Výsledkem však bude, že pokud bude mít ČÚŽP mít povahu úřadu, pak se v něm nakonec místo expertů vyselektují opravdoví úředníci.  A aparát MŽP nezeštíhlí, ani náhodou. 

Zvláštní část

	Jde vlastně o výtah z platných předpisů.  Kdybych vzal separátky, které jsem si pro potřeby výuky sestavil jako výtahy z předpisů a sestavil je za sebou, asi by to bylo v podstatě totéž, možná o dost obšírnější, než je návrh.

	Chybí mi demokratizující prvky, jež by měly být začleněny ve všech oblastech zvláštní úpravy (zejména účast dotčené veřejnosti nebo jejích reprezentantů v rozhodovacích procesech).

	Zvláštní část by na rozdíl od obecné a značně proklamativní části měla být  skutečnou podstatou a těžištěm právní úpravy. Jde o nesmírný úkol, k němuž lze přistoupit dvěma způsoby:

-	prostě sesypat stávající složkové úpravy bez velkých změn  a tvářit se, že je to hotové. I v tomto případě je nutno zesouladnit terminologii, logickou strukturu celku. Jde o povrchní řešení.

-    nebo provést opravdovou analýzu složkových úprav zejména z toho nejobtížnějšího 
      hlediska: jak úprava reálně funguje, co je nezbytné  změnit  a proč. Tudy by mohla 
      vést cesta k podstatnému řešení věci. 

Podle zkušeností s odbytou analýzou stávajících předpisů mám však značné obavy, že po heslovitém výtahu ze stávajících složkových zákonů (a zárodek zvláštní části není zatím ničím jiným) bude následovat cesta  nejmenšího odporu, tedy povrchní pokus o sestavení složkových úprav za sebou, bez hlubší analýzy. Fakt, že nebyla provedena, se vymstí především nyní - při pokusech o formulaci zvláštní části kodexu.

_____________________________________

Závěr a doporučení

	Autor si nedělá nejmenší iluze o tom, jak oponentní řízení skončí a že se  bude pokračovat dále, až k hořkému konci. Pouze doufá, že půjde o hořký konec projektu, nikoli o další výrazné oslabení ochrany životního prostředí v této zemi a destrukci řady právních nástrojů této ochrany. 
	Další pokračování projektu ovšem může mít i pozitivní smysl - pokud by se cílem dalšího usilování stalo místo  doktrinálního cíle kodifikovat právo životního prostředí za každou cenu spíše opravdu důkladné analyzování  stávajícího stavu práva ŽP u nás (pro řešitele pro jistotu připojuji vysvětlivku: nešlo by zdaleka jen o popis a  rozebírání textů, ale  především o analýzu skutečného fungování stávajících právních norem v soudobé české realitě).  Od takové analýzy by bylo možno vyjít k formulaci návrhů obsahových změn stávající úpravy a jejich oponování. Teprve pak by bylo možno uvažovat o tom, zda a které instituty práva ŽP integrovat, jaké postupné kroky a priority při tomto vývoji volit. Teprve pak by bylo možno přistoupit odpovědně k pokusu formulovat zvláštní část kodexu.
Ovšem takto redefinovaný projekt by musel zahrnout i  další nesmírně důležité otázky. Je známou skutečností, že podstatné zásahy do prostředí se odsouhlasují, umisťují a povolují v režimu zákona stavebního, horního a některých dalších předpisů mimo úzce chápané právo ŽP. V nynější době jde o stanovení pravidel pro tyto rozhodovací procesy - připravují se nový správní řád, nové předpisy o vyvlastnění, nový kodex stavebního práva. I sem by musela být zaměřena pozornost řešitelů redefinovaného projektu. Jde o sféru, kde by bylo možno analýzami návrhů v legislativním procesu a návrhy připomínek či žádoucích variant podporovat MŽP jako účastníka tohoto procesu a inspirovat i zainteresovanou veřejnost  k prosazování žádoucích řešení. Dosud se zde MŽP chová stejně jako v jiných případech účasti v projednávání předloh a těmto návrhům zdaleka není věnována taková pozornost, jakou si pro svůj nejen všeobecný, ale i environmentální význam zasluhují a vyžadují. 
	Lze říci, že v přelomové době, kdy se redefinují stěžejní právní pravidla, je ztrátou času umíněně sepisovat jakýsi pracovní návrh kodifikace.  V tomto dobovém kontextu je podle mého soudu hlavní slabina dosavadního projektu i přímo jeho škodlivost. Nevyhnutelně totiž váže síly i kapacitu řady právníků na něco, co může být z větší části k ničemu, pokud  budou neúspěšné snahy o kvalitní správní řád, stavební zákon či zákon o správním soudnictví. 

	Pro případ redefinice pojetí a cílů projektu v naznačeném smyslu jsem toho názoru, že by projekt měl pokračovat a mohl by sehrát v této důležité době mimořádně významnou, ba klíčovou  úlohu. 

24.6. 2002									Petr Kužvart
						Ateliér pro životní prostředí